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篇1

關(guān)鍵詞 社區(qū)矯正 法律監(jiān)督 檢察監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：F592 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、社區(qū)矯正法律監(jiān)督概述

社區(qū)矯正是由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，將矯正人員即將那些不需要、不適宜監(jiān)禁或繼續(xù)監(jiān)禁的罪犯放置于社區(qū)內(nèi)，由專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在法定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，對(duì)刑罰目的的實(shí)現(xiàn)，刑罰輕緩化的推行、刑罰結(jié)構(gòu)的完善等具有重大的意義。

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)社區(qū)矯正進(jìn)行監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。社區(qū)矯正法律監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，與社區(qū)矯正執(zhí)行部門(mén)相互信任，相互配合，在有效利用現(xiàn)有人力、物力、條件資源的情況下，科學(xué)合理地加強(qiáng)和改進(jìn)檢察工作方式，履行好法律監(jiān)督職責(zé)，依法監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)矯正工作依法開(kāi)展。同步加強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督，既是法律規(guī)定的需要，也是司法實(shí)踐的需要，維護(hù)司法公正的需要。

社區(qū)矯正法律監(jiān)督的核心目的是通過(guò)監(jiān)督促進(jìn)和加強(qiáng)社區(qū)矯正工作依法開(kāi)展，督促糾正社區(qū)矯正中的脫管、漏管現(xiàn)象，維護(hù)和保障社區(qū)矯正對(duì)象的合法權(quán)利。主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：法院、監(jiān)獄、看守所將社區(qū)服刑人員的交付執(zhí)行活動(dòng)，司法行政部門(mén)對(duì)社區(qū)服刑人員變更矯正（如減刑、收監(jiān)執(zhí)行）和結(jié)束矯正活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督、教育矯正社區(qū)服刑人員的活動(dòng)等。

二、社區(qū)矯正監(jiān)督法理依據(jù)

刑法和刑事訴訟法明確了社區(qū)矯正的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》規(guī)定了對(duì)判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實(shí)行社區(qū)矯正?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法（2012年修正）》第二百五十八條規(guī)定對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。這為社區(qū)矯正提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著我國(guó)社區(qū)矯正法律制度的正式確立，為改革和完善我國(guó)刑罰執(zhí)行制度奠定了重要的基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)履行社區(qū)矯正法律監(jiān)督的憲法法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其中刑罰執(zhí)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要職能之一。社區(qū)矯正是我國(guó)刑罰執(zhí)行制度的一項(xiàng)重大成果，是一項(xiàng)新的刑罰執(zhí)行方式，理應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法（2012年修正）》第二百六十五條規(guī)定：人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。

最高人民法院等聯(lián)合制定的法規(guī)規(guī)章為社區(qū)矯正及社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供了可操作性規(guī)范。如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部頒布的《2012年社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第二條第三款規(guī)定：人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行法律監(jiān)督。第三十七條規(guī)定：人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)違反法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見(jiàn)、制發(fā)糾正違法通知書(shū)或者檢察建議書(shū)。交付執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正、整改，并將有關(guān)情況告知人民檢察院。

三、社區(qū)矯正監(jiān)督模式

社區(qū)矯正監(jiān)督是新興的檢察監(jiān)督。各地檢察機(jī)關(guān)因地制宜、立足實(shí)際，探索了多種模式，創(chuàng)造性的開(kāi)展社區(qū)矯正監(jiān)督工作，已經(jīng)將監(jiān)督觸角延伸到社區(qū)一線(xiàn)。

一是直接將社區(qū)矯正監(jiān)督權(quán)劃分到監(jiān)所檢察部門(mén)統(tǒng)籌實(shí)施。監(jiān)所檢察部門(mén)是檢察機(jī)關(guān)依照法律履行刑罰執(zhí)行監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)部門(mén)，而社區(qū)矯正是一種新的刑罰執(zhí)行方式，因此，監(jiān)所檢察部門(mén)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督具有先天的優(yōu)勢(shì)。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，大部分監(jiān)所檢察部門(mén)的工作重心都放在了對(duì)監(jiān)所的監(jiān)督，而缺乏更多的力量對(duì)在社區(qū)服刑的社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督，使得對(duì)社區(qū)矯正人員的監(jiān)督不到位，不能充分對(duì)社區(qū)矯正工作進(jìn)行監(jiān)督。

二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立社區(qū)矯正檢察科，配置專(zhuān)職檢察干警專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作。社區(qū)矯正檢察科的設(shè)置順應(yīng)了對(duì)社區(qū)矯正工作監(jiān)督的要求，能夠集中力量統(tǒng)一對(duì)司法所進(jìn)行檢察監(jiān)督，卓有成效地開(kāi)展社區(qū)矯正監(jiān)督工作。但是，囿于機(jī)構(gòu)、編制等的限制，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置社區(qū)矯正檢察科不具有普遍性。

三是檢察機(jī)關(guān)在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)置社區(qū)矯正檢察室。（街道）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)矯正檢察室雖然可以普遍有效地對(duì)社區(qū)矯正工作進(jìn)行監(jiān)督，但是存在很大的局限性。社區(qū)矯正檢察室人員要求、經(jīng)費(fèi)支持等較高，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的總體人員編制，機(jī)構(gòu)設(shè)置，不現(xiàn)實(shí)。諸如有的基層檢察院只是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了社區(qū)矯正檢察室，沒(méi)有配備專(zhuān)職的檢察干警在檢察室上班，這就使監(jiān)督的效果大打折扣。

四是由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室協(xié)助開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作。由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室協(xié)助開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，符合實(shí)際，有必要性和合理性。首先，2010年10月，最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定開(kāi)展社區(qū)矯正監(jiān)督工作是（街道）鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能之一，這為（街道）鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供了法律依據(jù)和政策依據(jù)。其次，接觸社區(qū)矯正人員，檢察監(jiān)督的主要方式還要通過(guò)下基層來(lái)落實(shí)，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，工作協(xié)調(diào)易于安排，較為現(xiàn)實(shí)可行。再次，配合司法所開(kāi)展社區(qū)矯正工作，方便易行，諸如對(duì)社區(qū)矯正人員的入矯宣告，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室檢察干警到場(chǎng)相對(duì)來(lái)說(shuō)方便一些。最后，（街道）鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以有效地發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用。對(duì)司法所在社區(qū)矯正工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，檢察室可以及時(shí)溝通院監(jiān)所部門(mén)，由院監(jiān)所部門(mén)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)解決。

當(dāng)然，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)矯正檢察室也存在不足之處，對(duì)于未設(shè)置基層檢察室的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室對(duì)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督存在空白，還得主要由院監(jiān)所部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，解決這一問(wèn)題，需要通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)來(lái)完善，使街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室全覆蓋社區(qū)矯正工作。

四、社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)制

對(duì)社區(qū)矯正進(jìn)行法律監(jiān)督，一方面是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正人員的監(jiān)督，核對(duì)人社區(qū)矯正人員名單，防止社區(qū)矯正人員脫管、漏管，檢查社區(qū)矯正人員參加公益勞動(dòng)、集中學(xué)習(xí)、思想?yún)R報(bào)等，了解社區(qū)矯正人員矯正基本情況；一方面強(qiáng)化社區(qū)矯正工作人員的監(jiān)督，防止社區(qū)矯正工作人員、弄虛作假，包庇、隱瞞縱容犯罪等違法犯罪行為。社區(qū)矯正法律監(jiān)督范圍廣、難度大，因此，加強(qiáng)社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)制建設(shè)是必要的。

（一）定期檢查機(jī)制。

日常檢查與專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合。負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的檢察干警定期到司法所走訪，核實(shí)社區(qū)矯正人員信息，檢查社區(qū)矯正監(jiān)督考察人員檔案、審查對(duì)社區(qū)矯正人員的監(jiān)管執(zhí)行和矯正工作是否合法，檢查社區(qū)矯正人員社區(qū)服務(wù)、教育學(xué)習(xí)、思想?yún)R報(bào)、報(bào)告等，接受矯正人員及其家屬的控告，提供法律咨詢(xún)和法律服務(wù)，及時(shí)解決社區(qū)矯正中存在的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)可以牽頭聯(lián)合司法局等相關(guān)部門(mén)共同開(kāi)展社區(qū)矯正專(zhuān)項(xiàng)檢查活動(dòng)，每年對(duì)司法所的社區(qū)矯正工作進(jìn)行集中專(zhuān)項(xiàng)檢查，督促整改監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的普遍性和突出問(wèn)題。

（二）幫扶幫教機(jī)制。

檢察機(jī)關(guān)可以積極面向檢察干警招募社區(qū)矯正志愿者，社區(qū)矯正志愿者對(duì)社區(qū)矯正人員進(jìn)行幫扶幫教，形成幫扶幫教機(jī)制。檢察干警作為志愿者，參加社區(qū)矯正人員入矯宣告儀式，與社區(qū)矯正人員簽訂一對(duì)一幫教協(xié)議，通過(guò)開(kāi)展家訪、談話(huà)，幫助解決家庭生活問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題等，使社區(qū)矯正人員重新樹(shù)立起生活做人的信心，努力改造，順利完成社區(qū)矯正，達(dá)到矯正的目的。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

預(yù)防社區(qū)矯正人員再犯罪是社區(qū)矯正工作的重要內(nèi)容之一，因此，形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是非常必要的?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)每位社區(qū)矯正人員均建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)督臺(tái)賬，定時(shí)填寫(xiě)社區(qū)矯正人員改造情況檢查表，同時(shí)發(fā)放社區(qū)矯正人員檢察聯(lián)系卡，及時(shí)掌握社區(qū)矯正人員的訴求，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正人員再矯正過(guò)程中的問(wèn)題，有的放矢的進(jìn)行教育，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作效率和效果的統(tǒng)一。

（四）聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。

由于社區(qū)矯正工作涉及多個(gè)政法機(jī)關(guān)，社區(qū)矯正過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題往往涉及多個(gè)機(jī)關(guān)和單位，社區(qū)矯正工作需要多部門(mén)聯(lián)合，形成合力，才能有效對(duì)社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)管。檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)社區(qū)矯正工作開(kāi)展情況、定期執(zhí)法檢查情況，反饋檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及整改意見(jiàn)，商討制定對(duì)社區(qū)矯正人員進(jìn)行全程監(jiān)督跟蹤機(jī)制，商討社區(qū)矯正工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，分析原因，共謀對(duì)策。

（五）信息共享機(jī)制。

信息共享機(jī)制的建立可以切實(shí)提高社區(qū)矯正工作質(zhì)量和工作成效，有助于解決社區(qū)矯正人員脫管、漏管問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的科室辦公電腦聯(lián)入司法局社區(qū)矯正平臺(tái)，建立建立電子動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，錄入社區(qū)矯正人員的個(gè)人信息，與相關(guān)部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息共享，相關(guān)部門(mén)對(duì)社區(qū)矯正人員資料按時(shí)聯(lián)合查對(duì)，如有不實(shí)、不全，立即查漏補(bǔ)缺，確保社區(qū)矯正人員資料齊全。

檢察機(jī)關(guān)、社區(qū)矯正部門(mén)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的有重大影響、涉嫌嚴(yán)重刑事犯罪案件或不穩(wěn)定因素，應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào)；社區(qū)矯正部門(mén)對(duì)于社區(qū)矯正人員發(fā)生脫管、漏管、違法犯罪，報(bào)上級(jí)提請(qǐng)撤銷(xiāo)緩刑、假釋或提請(qǐng)對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行、行政處罰等重大情況，社區(qū)矯正部門(mén)及時(shí)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。

（六）社區(qū)矯正銜接機(jī)制。

社區(qū)矯正工作銜接是指人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)之間有關(guān)社區(qū)矯正工作的相互配合。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)等部門(mén)的銜接配合，是依法規(guī)范實(shí)施社區(qū)矯正工作的重要手段，是防止社區(qū)矯正人員脫管、漏管的關(guān)鍵舉措。隨著社區(qū)矯正工作的深入實(shí)踐，社區(qū)矯正銜接過(guò)程中出現(xiàn)一些問(wèn)題，比如法律文書(shū)的送達(dá)滯后、審前社會(huì)調(diào)查工作的時(shí)間短、人戶(hù)分離、實(shí)際居住地與戶(hù)籍所在地不一致等問(wèn)題，因此，檢察機(jī)關(guān)可以牽頭，建立相關(guān)銜接機(jī)制，確保社區(qū)矯正工作順利進(jìn)行。

五、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要積極發(fā)揮在社區(qū)矯正中的作用，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、季度評(píng)審、日常檢察、動(dòng)態(tài)跟蹤等措施，加強(qiáng)對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正法律監(jiān)督，在監(jiān)督中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，既尊重個(gè)體的差異，又遵循管理的規(guī)律，確保社區(qū)矯正工作順利有序進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和管理的雙贏，取得良好社會(huì)效果。

（作者：浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院，研究方向：刑法學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳文軍、李潤(rùn)玲. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)與社區(qū)矯正法律監(jiān)督.基層研究.2011年9期.

[2]周偉. 關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督若干理論問(wèn)題的探討. 中國(guó)檢察官. 2012年第2期.

篇2

關(guān)鍵詞：量刑建議；法律監(jiān)督；量刑裁判

量刑建議權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在量刑裁判前的某個(gè)訴訟環(huán)節(jié),根據(jù)被告人的犯罪事實(shí)、犯罪性質(zhì)、情節(jié)、認(rèn)罪態(tài)度和社會(huì)危害程度等,提出建議,對(duì)刑種、刑期、罰金數(shù)額、執(zhí)行方法等方面提出具體要求,請(qǐng)求人民法院對(duì)被告人處以某一特定刑罰的權(quán)力①。2005年,最高人民檢察院出臺(tái)了《人民檢察院量刑建議試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》,正式將量刑建議列入檢察改革項(xiàng)目,并部分試點(diǎn),但時(shí)至今日,理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于量刑建議的性質(zhì)仍存在爭(zhēng)議,并直接影響到量刑建議制度的全面推行。筆者擬從分析量刑建議權(quán)的本質(zhì)屬性為出發(fā)點(diǎn),就如何構(gòu)建具有我國(guó)特色的量刑建議制度提出建議。

一、量刑建議權(quán)本質(zhì)上屬于法律監(jiān)督權(quán)

(一)量刑建議是公訴的應(yīng)有之義,量刑建議權(quán)是公訴權(quán)的重要權(quán)能之一

公訴權(quán)是指法律規(guī)定具有公訴職能的國(guó)家機(jī)關(guān)為追訴犯罪而向國(guó)家審判機(jī)關(guān)提訟的權(quán)力②。公訴權(quán)“依據(jù)權(quán)利內(nèi)容可以包括定罪請(qǐng)求權(quán)、量刑建議權(quán)、程序適用權(quán)等權(quán)能”③。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)向法庭提出指控犯罪證據(jù),請(qǐng)求法庭對(duì)犯罪的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和危害后果進(jìn)行確認(rèn),在此基礎(chǔ)上進(jìn)而請(qǐng)求法庭對(duì)犯罪人進(jìn)行刑罰制裁,前者為定罪請(qǐng)求權(quán),后者即為量刑請(qǐng)求權(quán),兩者構(gòu)成完整的公訴權(quán),缺一不可,量刑請(qǐng)求權(quán)是定罪請(qǐng)求權(quán)的必然結(jié)果。完整的公訴權(quán)不僅要求法院對(duì)事實(shí)進(jìn)行確認(rèn),還需提出具體的量刑請(qǐng)求。目前,通說(shuō)認(rèn)為公訴權(quán)本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán),那么,作為其重要組成部分的量刑建議權(quán)當(dāng)然也是一種法律監(jiān)督權(quán)。

(二)量刑建議在刑事訴訟中的功能表明其具有監(jiān)督制約的特質(zhì)

刑事公訴中,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使求刑權(quán),請(qǐng)求法庭對(duì)犯罪人科以刑罰,揭示刑法的不可違反性,使犯罪人意識(shí)到犯罪行為給社會(huì)帶來(lái)危害的同時(shí),也使自己受到制裁,從而強(qiáng)迫犯罪人感受到法律的威嚴(yán),自覺(jué)遵守法律,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)刑罰的特殊預(yù)防功能。同時(shí),通過(guò)特殊預(yù)防,還能教育和威懾一切社會(huì)主體自覺(jué)遵守法律,保護(hù)法律的正確實(shí)施。因此,從促進(jìn)法治建設(shè)的角度來(lái)看,量刑建議權(quán)具有監(jiān)督法律正確實(shí)施、維護(hù)法律尊嚴(yán)和促進(jìn)法治進(jìn)步的社會(huì)功能。

(三)從我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟模式來(lái)看,量刑建議應(yīng)當(dāng)具有法律監(jiān)督的價(jià)值取向

現(xiàn)代刑事訴訟結(jié)構(gòu)中,權(quán)力制衡是基本價(jià)值取向,只有以制衡為基點(diǎn)才能尋求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。1996年刑事訴訟法修改后,我國(guó)刑事訴訟庭審模式由職權(quán)主義向當(dāng)事人對(duì)抗主義轉(zhuǎn)變,但這種轉(zhuǎn)變是漸進(jìn)性的,至少目前尚未形成完整和規(guī)范的當(dāng)事人對(duì)抗主義庭審模式,奉行實(shí)體真實(shí)原則和“犯罪控制”優(yōu)先的職權(quán)主義的意識(shí)和因素仍不時(shí)影響庭審活動(dòng),再加上我國(guó)刑法中關(guān)于刑罰適用的條款過(guò)于疏松,同一罪名涉及的刑罰種類(lèi)和幅度跨度太大,導(dǎo)致法官在刑罰適用上難以得到有效監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使公訴權(quán),全程參與刑事訴訟,有必要也有可能賦予其必要的監(jiān)督權(quán)力和措施,以制衡審判權(quán)。事實(shí)上,法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)量刑“畸輕畸重”的判決提出抗訴,就是監(jiān)督刑罰適用的措施之一,只不過(guò)在以往的庭審中,其量刑建議權(quán)歸于“隱形”而已。

(四)從量刑建議制度設(shè)置的目的來(lái)看,應(yīng)該賦予其法律監(jiān)督的性質(zhì)

量刑建議權(quán)存在的本身就是對(duì)審判權(quán)的制約,其通過(guò)提出具體的量刑種類(lèi)和幅度,限定了刑罰適用,而且對(duì)審判結(jié)果依法進(jìn)行監(jiān)督,進(jìn)而保障法律的正確實(shí)施,維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。有的學(xué)者認(rèn)為“并不主張檢察機(jī)關(guān)提出之量刑建議是在行使所謂的籠統(tǒng)的法律監(jiān)督權(quán),而是在依靠程序角色分化、程序功能按角色分別配置的前提下所實(shí)施的當(dāng)事人權(quán)力(利)制約”④,筆者認(rèn)為有待商榷,因?yàn)槿绻粚⒘啃探ㄗh權(quán)定位為一般訴權(quán),將檢察機(jī)關(guān)定位為一般當(dāng)事人,則有可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)為了追求勝訴而不顧法律是否正確實(shí)施、當(dāng)事人合法權(quán)益是否得到有效保障,此舉勢(shì)必否定其職權(quán)的監(jiān)督性質(zhì),削弱監(jiān)督能力,導(dǎo)致刑事訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。實(shí)際上,檢察機(jī)關(guān)行使公訴職權(quán)時(shí),其不應(yīng)僅將自己視為刑事訴訟一般當(dāng)事人,還應(yīng)基于客觀公正的立場(chǎng)履行法律監(jiān)督的職責(zé),盡力維護(hù)刑事訴訟程序的公正和當(dāng)事人合法權(quán)益。

二、量刑建議制度的具體構(gòu)建

量刑建議權(quán)作為一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督權(quán),是強(qiáng)化刑事公訴法律監(jiān)督屬性的要求,也是強(qiáng)化審判監(jiān)督之必然。構(gòu)建量刑建議制度,必須以規(guī)范量刑建議的提出和采納為出發(fā)點(diǎn),以體現(xiàn)和強(qiáng)化量刑建議的法律監(jiān)督屬性為宗旨。

(一)確定量刑建議權(quán)行使的時(shí)間和方式

首先,對(duì)于公訴機(jī)關(guān)建議適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼妮p微刑事案件,可以在時(shí)提出明確的量刑建議。此類(lèi)案件,犯罪事實(shí)清楚,證據(jù)確實(shí)充分,而且被告人自愿認(rèn)罪,公訴人對(duì)案情、證據(jù)程度和量刑幅度等有了充分的了解,證據(jù)程度在審判階段不會(huì)發(fā)生根本性的變化,而且此類(lèi)案件檢察機(jī)關(guān)一般不派員出庭支持公訴。因此,在提起公訴時(shí)一并提出量刑建議符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則,有利于提高訴訟效率。但筆者認(rèn)為不宜在書(shū)中直接寫(xiě)明量刑建議,因?yàn)榇嬖诒桓嫒水?dāng)庭翻供或法院不同意適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼目赡苄?量刑建議在庭審過(guò)程中可能會(huì)作出修改,如此一來(lái),書(shū)的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性會(huì)遭到質(zhì)疑。因此,單獨(dú)制作一份量刑建議書(shū)并隨案移送較為符合客觀實(shí)際,即使被告人當(dāng)庭翻供或法院不同意適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?公訴人也能根據(jù)庭審情況及時(shí)、有針對(duì)性地發(fā)表變更后的量刑建議,從而避免損害書(shū)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

其次,對(duì)于適用普通程序?qū)徖淼陌讣?公訴人可以在庭審過(guò)程中根據(jù)查明的具體案情和被告人的辯護(hù)意見(jiàn)提出明確的量刑建議。因?yàn)榇祟?lèi)案件一般案情比較重大、復(fù)雜,案件事實(shí)的認(rèn)定有可能隨著庭審的進(jìn)程發(fā)生變化,公訴人在法庭調(diào)查完畢后,綜合已經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)程度和被告人的認(rèn)罪態(tài)度等全部因素,在法庭辯論階段向法庭提出具體的量刑建議會(huì)更加全面和準(zhǔn)確,也更具有說(shuō)服力,法官和被告人更易接受。需要說(shuō)明的是,為使量刑情節(jié)得到充分的論證和交鋒,筆者贊同在法庭辯論階段提出量刑建議,但對(duì)于被告人在最后陳述階段才表示自愿認(rèn)罪的案件,有必要綜合考慮被告人自愿認(rèn)罪的因素,對(duì)之前的量刑建議做出修正?？傊?量刑建議權(quán)行使的方式和時(shí)間不能完全模式化、程序化,而應(yīng)根據(jù)具體案件的不同作出相應(yīng)調(diào)整,以達(dá)到監(jiān)督制約法官量刑、維護(hù)量刑公正的目的。

(二)確定量刑建議權(quán)的種類(lèi)

目前實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)的量刑建議種類(lèi)有三種,分別為:概括性量刑建議,即建議適用某一刑法條文規(guī)定的法定幅度刑;相對(duì)確定的量刑建議,即在某一法定幅度刑內(nèi)壓縮一定的量刑空間;絕對(duì)確定的量刑建議,即確定、具體的刑種和刑期建議。概括性量刑建議因?yàn)槲磳?duì)法定刑的幅度進(jìn)行任何壓縮,不具有任何參考意義;相對(duì)確定的量刑建議雖然壓縮一定的量刑空間,提出了較為具體量刑幅度,但相同犯罪事實(shí)和情節(jié)的案件可能由于具體承辦人的不同而有不同的量刑幅度,而且,量刑幅度的范圍可大可小,由此給人產(chǎn)生一種模糊界限、“和稀泥”的感覺(jué),法官有時(shí)也無(wú)所適從,而且也不利于就此展開(kāi)量刑辯論(因?yàn)樵摿啃谭瓤赡芊媳桓嫒嘶蚱滢q護(hù)人的量刑預(yù)期)。據(jù)此,筆者認(rèn)為,應(yīng)采納絕對(duì)確定的量刑建議模式,因?yàn)?首先,經(jīng)過(guò)庭審,案件所有證據(jù)均得到質(zhì)證,犯罪事實(shí)和各種量刑情節(jié)已經(jīng)查明,公訴人應(yīng)當(dāng)而且能夠提出具體確定的量刑建議。其次,量刑建議是一種具有法律監(jiān)督性質(zhì)的司法建議權(quán),只有具體確定的量刑建議才是法官量刑的前提條件和基礎(chǔ),檢察機(jī)關(guān)也只有以具體確定的量刑建議作為監(jiān)督制約法官依法行使自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。再次,有利于控辯式庭審模式的確立。被告人及其辯護(hù)人更易接受具體確定的量刑建議,因?yàn)槠淇梢該?jù)此展開(kāi)具體的、有針對(duì)性的量刑辯護(hù),不會(huì)覺(jué)得無(wú)的放矢。

(三)明確量刑建議的法律效力,明確檢察機(jī)關(guān)量刑抗訴權(quán)

檢察機(jī)關(guān)依據(jù)查明的犯罪事實(shí)和法律規(guī)定提出的量刑建議,既是提供給法院作為量刑的重要參考依據(jù),也是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院量刑進(jìn)行法律監(jiān)督的重要依據(jù)。如果法院采納了檢察機(jī)關(guān)的量刑建議,不僅表明承擔(dān)不同訴訟功能的檢、法兩家在量刑上取得了一致認(rèn)識(shí),同時(shí)也表明法院接受了檢察機(jī)關(guān)的量刑監(jiān)督;如果法院未采納量刑建議,則必須說(shuō)明不采納的理由,不能說(shuō)明理由或理由不能成立、符合抗訴條件的,可以提起抗訴。不符合抗訴條件但確屬量刑不當(dāng)?shù)?可以依法提出糾正意見(jiàn),這樣完全可以發(fā)揮量刑建議的審判監(jiān)督作用。

在此,有兩個(gè)問(wèn)題存在較多爭(zhēng)議,亟待解決,第一,法院未采納量刑建議的那些案件可以抗訴?量刑建議權(quán)性質(zhì)上畢竟是一種程序上的司法請(qǐng)求權(quán),如果未采納量刑建議的判決都可以抗訴,未免有干涉審判權(quán)之嫌。筆者認(rèn)為,目前可以將法院降格或升格量刑的案件作為提起抗訴的主要對(duì)象,例如,量刑建議判處死刑的,法院判處了無(wú)期徒刑或以下。第二,實(shí)踐中,基于認(rèn)識(shí)的不同和自由裁量權(quán)的行使,雖然法院未采納檢察機(jī)關(guān)的量刑建議,但其量刑絕大多數(shù)并不存在畸輕畸重的情形,充其量只是偏重偏輕,不符合抗訴的條件,對(duì)于這些個(gè)案的量刑如何監(jiān)督?筆者認(rèn)為,可以借鑒北京市東城區(qū)人民檢察院探索、創(chuàng)新的“量刑宏觀監(jiān)督”的模式。在該模式下,該院將量刑監(jiān)督由個(gè)案監(jiān)督轉(zhuǎn)為宏觀監(jiān)督,將監(jiān)督的重心放在促進(jìn)法院內(nèi)部量刑標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一上,公訴部門(mén)注意圍繞被認(rèn)為存在問(wèn)題的個(gè)案判決,有針對(duì)性的收集判例并加強(qiáng)調(diào)查研究,最終集中與法院溝通交流,從而引起法院對(duì)統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的高度重視,取得了較好的效果⑤。

同時(shí),量刑建議并不是簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),其對(duì)于檢察機(jī)關(guān)也有約束作用,主要表現(xiàn)在:如果法院采納了檢察機(jī)關(guān)的量刑建議,一般來(lái)說(shuō),檢察機(jī)關(guān)不能再以自己對(duì)案件的認(rèn)識(shí)發(fā)生變化為由,對(duì)法院的判決再進(jìn)行抗訴,這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)正確、準(zhǔn)確地行使公訴權(quán)和抗訴權(quán)都有積極的效果⑥。由此可見(jiàn),檢察機(jī)關(guān)不能無(wú)約束地行使量刑建議權(quán),而應(yīng)不斷完善、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制,提高量刑建議質(zhì)量。

正確認(rèn)識(shí)量刑建議權(quán)的本質(zhì)屬性是構(gòu)建量刑建議制度的前提,盡管我國(guó)量刑建議制度的構(gòu)建還面臨法律規(guī)則和法治意識(shí)等多方面的制約,但強(qiáng)化法律監(jiān)督、保障法律正確實(shí)施是我國(guó)司法改革的主旋律,應(yīng)不斷完善量刑建議各項(xiàng)機(jī)制,構(gòu)建具有我國(guó)特色的量刑建議制度。

注釋:

①王志剛.量刑建議制度全面推行的障礙及其破解.中國(guó)刑事法雜志.2009(5).第68頁(yè).

②張穹主編.公訴問(wèn)題研究.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2000年版.第77頁(yè).

③姜偉,等主編.公訴制度教程.法律出版社.2002年版.第35頁(yè).

④歐衛(wèi)安.檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑罰裁量的合理模式研究.西南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版).2007(2).第111頁(yè).

篇3

【關(guān)鍵詞】完善；地方法律援助制度；建議

當(dāng)前我國(guó)的地方法律援助制度依舊存在某些不足，也許應(yīng)該認(rèn)真思考，尋找到具體的方向，以此明確解決問(wèn)題的途徑，進(jìn)而使得法律援助制度最大化地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，即讓更多的需要法律幫助的人獲得法律上的救助，維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

一、明確法律援助范圍

法律援助范圍的明確，具有重要的意義，一方面使得百姓們清楚地知道可以得到法律幫助的具體情形，以避免可以得到幫助的百姓因條件不明確而沒(méi)有求助，或者有人魚(yú)龍混雜。法律援助的范圍一方面要予以細(xì)化，比如明確申請(qǐng)者的年收入在何種水平、何種文化水平，案件所涉及的標(biāo)的物的重要性或者占據(jù)其收入的比例才可申請(qǐng)；另一方面要予以擴(kuò)大，要深入農(nóng)村，尤其要重視到涉法涉訴的上訪案件。

二、規(guī)范法律援助監(jiān)督

一句格言道出了“質(zhì)量”的重要性，即“質(zhì)量體現(xiàn)素養(yǎng)，素養(yǎng)決定質(zhì)量，質(zhì)量決定生存?！倍|(zhì)量的保證離不開(kāi)有效的監(jiān)督。因此，加強(qiáng)法律監(jiān)督是至關(guān)重要的。當(dāng)前，只是有部分地方建立了法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系，并沒(méi)有完全推廣，即很多地方缺乏全面地、系統(tǒng)化地法律援助質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)。監(jiān)控體制要構(gòu)成一個(gè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于法律援助工作者的評(píng)估應(yīng)包括受援助人的回饋、法官的看法、同行的評(píng)價(jià)以及法律援助機(jī)構(gòu)的考核。首先，受援助人對(duì)于法律援助質(zhì)量的高低最具有發(fā)言權(quán)；其次，法官見(jiàn)證了法律援助工作者在審理過(guò)程中的具體表現(xiàn)；同行的評(píng)估具有客觀性，利于法院工作者的進(jìn)步；當(dāng)然，法律援助機(jī)構(gòu)的考核是必不可少的。然而，現(xiàn)在存在著一種情況就是大多數(shù)各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)，特別是市以下的機(jī)構(gòu)既承擔(dān)著管理職責(zé)，又承擔(dān)著辦案任務(wù)。這種體制機(jī)制不利于科學(xué)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能。只有把目前的法律援助機(jī)構(gòu)職能定位在質(zhì)量監(jiān)管方面，以審查指派案件，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施服務(wù)考評(píng)等，才能實(shí)現(xiàn)管理的高效化、專(zhuān)業(yè)化。[1]因此，地方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律援助監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的鋪設(shè)，將受援人、法官、同行、法律援助機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)予以綜合，以此作為對(duì)法律援助工作者獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)，使其具有客觀性，同時(shí)也利于法律援助事業(yè)質(zhì)量的提高。

三、壯大法律援助隊(duì)伍

法律援助隊(duì)伍既包括律師也包括志愿從事法律援助事業(yè)的社會(huì)人士，而壯大法律援助力量，不僅僅是法律援助工作者數(shù)量的增多，還包括法律援助工作者素養(yǎng)的提升，即質(zhì)量的提高。

（一）建立專(zhuān)職律師隊(duì)伍

專(zhuān)職就是所有的法律援助案件均由專(zhuān)業(yè)律師承辦，專(zhuān)辦就是在骨干律師事務(wù)所的基礎(chǔ)上形成幾家各具特色的專(zhuān)辦所、品牌所（如勞動(dòng)爭(zhēng)議、刑事犯罪、老年維權(quán)等）；在骨干律師的基礎(chǔ)上形成未成年、醫(yī)療糾紛、交通事故類(lèi)案件等多支律師專(zhuān)辦隊(duì)伍。[2]當(dāng)然，各地需要結(jié)合本地律師資源的具體豐富程度，如果律師資源匱乏，就不易實(shí)行這一模式，如果律師資源豐富，可以借鑒這一模式。不論是何種情況，各地區(qū)都應(yīng)該完善對(duì)律師從事法律援助事業(yè)的具體制度，包括辦案補(bǔ)貼、獎(jiǎng)懲機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)方式等，根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的具體情況，各地區(qū)應(yīng)該加大對(duì)律師的補(bǔ)貼數(shù)額，提升他們的待遇，由此增強(qiáng)律師們的積極性，讓更多的律師參與法律援助事業(yè)。另外，要合理地分配律師的責(zé)任，獎(jiǎng)懲分明，由此減少律師們怕承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)太大的憂(yōu)慮。

（二）吸引更多人加入

法律援助事業(yè)若實(shí)現(xiàn)輝煌，絕不僅僅是政府的責(zé)任，或者是律師們的責(zé)任，它需要更多社會(huì)民眾的加入。當(dāng)前，很多高校開(kāi)設(shè)有法學(xué)課程，有的院校甚至設(shè)有法律診所，因此，可以充分利用高校教師、學(xué)生這一資源，讓他們積極地加入到社會(huì)援助事業(yè)中，既增加了他們的實(shí)踐能力，也增添了法律援助的力量。另外，可以通過(guò)某些優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)上更多人士積極參與法律援助。

（三）提升工作者素養(yǎng)

法律援助作為一項(xiàng)“希望工程”，它不僅需要援助者具有扎實(shí)的理論功底，還需要他們具備法律素養(yǎng)、道德修養(yǎng)，因?yàn)樗麄冃枰托牡貫槭茉咧v解各種法律知識(shí)，需要耐心地幫助受援者尋求各種證據(jù)等。對(duì)此，一方面，可以集中培訓(xùn)法援者；另一方面，可以邀請(qǐng)從事法律援助事業(yè)時(shí)間較長(zhǎng)的有經(jīng)驗(yàn)的工作者為大家講解，漸漸地提升每一位法援者的道德水準(zhǔn)。

四、豐富法律援助方式

（一）推行“巡回”制度

所謂“巡回”制度就是指地方的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以集合法律援助的從業(yè)者以及志愿人士不定時(shí)地到各地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)或邊遠(yuǎn)的山區(qū)進(jìn)行調(diào)查，一方面向當(dāng)?shù)匕傩諅鬟f法律援助的相關(guān)制度、有關(guān)知識(shí)，另一方面積極援助需要法律幫助的百姓。

（二）推廣“指派點(diǎn)援制”

指派點(diǎn)援制是讓受援人在法律援助機(jī)構(gòu)公布的法律援助志愿律師名單中選擇承辦人，再由法律援助機(jī)構(gòu)指派該承辦人的辦案方式。但目前點(diǎn)援制只適用疑難復(fù)雜重特大案件，普及程度不高。[3]因此，各個(gè)地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐穆蓭熧Y源，完善法律援助志愿律師團(tuán)體，讓指派點(diǎn)援制得以推廣、得以普遍化。

（三）規(guī)范民間援助力量

民間法律援助機(jī)構(gòu)則是指出于公益目的，為處于社會(huì)弱勢(shì)群體的公民依法免費(fèi)提供法律事務(wù)方面幫助的社會(huì)組織或公民個(gè)人。[4]各個(gè)地方要結(jié)合本地民間援助發(fā)展的具體情況，積極鼓勵(lì)民間援助力量地發(fā)展，同時(shí)，規(guī)范這一力量，讓其有效地彌補(bǔ)政府法律援助力量的不足，二者相輔相成，共同促進(jìn)本地法律援助事業(yè)的發(fā)展。

五、協(xié)調(diào)各部門(mén)工作機(jī)制

法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各部門(mén)工作協(xié)調(diào)職能，主要體現(xiàn)在法律援助機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門(mén)之間進(jìn)行聯(lián)系溝通，相互交換意見(jiàn)，理順工作關(guān)系，為本轄區(qū)內(nèi)的法律援助工作的健康有序發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。協(xié)調(diào)既包括法律援助機(jī)構(gòu)與司法行政內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)，如律所、基層工作管理部門(mén)之間、不同地方法律援助機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，也包括法律援助機(jī)構(gòu)財(cái)政、法院、社會(huì)團(tuán)體等相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)。通過(guò)協(xié)調(diào)，相互間就有關(guān)法律援助工作的某些事項(xiàng)達(dá)成一致的看法，或者共同下發(fā)有關(guān)規(guī)范性文件，以保障法律援助工作順利開(kāi)展。[5]對(duì)于這一機(jī)制的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)具有具體的政策、制度，或者是法律文件，不同地方根據(jù)本地的具體情況，合理地協(xié)調(diào)不同層級(jí)或同一層級(jí)不同區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)之間以及法律援助機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)之間的關(guān)系，使法律援助更加順利地開(kāi)展，以更順暢地保障人民的權(quán)益。法律援助需要實(shí)踐，一切美好的理論如果不被踐行，那只是一張張寫(xiě)滿(mǎn)文字的毫無(wú)意義的紙。所以，各個(gè)地方不僅要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、政治、文化等具體狀況不斷地完善相關(guān)制度，同時(shí)，要將這些“頂層設(shè)計(jì)”運(yùn)用到實(shí)際中，構(gòu)建具有本地特色的法律援助機(jī)制，讓百姓真正地得到實(shí)惠，讓群眾在每一個(gè)案件中獲得正義，同時(shí)，讓更多人的法律素養(yǎng)有所提升，以此推動(dòng)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ平ㄔO(shè)。

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篇4

為貫徹落實(shí)國(guó)家和省政府2011年環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)電視電話(huà)會(huì)議精神，提高廣大企業(yè)和公眾環(huán)境法制意識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保部門(mén)依法行政，構(gòu)建和諧的廠群、政群關(guān)系，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳教育工作提出如下意見(jiàn)：

一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳教育的重要意義

法制宣傳教育是推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，也是一項(xiàng)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的重大任務(wù)。開(kāi)展環(huán)保法制宣傳教育工作，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任感和使命感；有利于深入推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)的貫徹落實(shí)；有利于切實(shí)維護(hù)群眾合法的環(huán)境權(quán)益；有利于積極推進(jìn)“平安”、“法治”建設(shè)。當(dāng)前，隨著我省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，廣大人民群眾法制意識(shí)的日益提高，環(huán)保法治需求也不斷增強(qiáng)，對(duì)環(huán)保法制宣傳教育工作提出了新的更高的要求。全省各級(jí)環(huán)保、司法行政部門(mén)和普法機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳教育的重要意義，在“五五”普法工作的基礎(chǔ)上，認(rèn)真制訂“六五”普法規(guī)劃，并積極貫徹實(shí)施；要廣泛宣傳環(huán)保法律知識(shí)，普及環(huán)?？破罩R(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)全民法治觀念，提高全社會(huì)法治化管理水平，形成學(xué)法、守法、用法的良好社會(huì)環(huán)境。

二、緊緊圍繞中心工作開(kāi)展環(huán)保法制宣傳教育

當(dāng)前，應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)廣大排污單位、公眾、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制宣傳教育，促使他們自覺(jué)學(xué)法、知法、守法。

一是要把環(huán)保法制宣傳教育與引導(dǎo)廣大企業(yè)自覺(jué)守法緊密結(jié)合起來(lái)。廣大企業(yè)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最具活力的經(jīng)濟(jì)主體，在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用，但是企業(yè)自身逐利的特性，決定了其為了經(jīng)濟(jì)利益會(huì)出現(xiàn)違反法律、鉆法律空子、漠視社會(huì)責(zé)任的現(xiàn)象。近年來(lái)，我省發(fā)生的嚴(yán)重影響群眾利益的環(huán)境違法案件大部分就是由于企業(yè)長(zhǎng)期漠視法律、違法排污造成的。為此，當(dāng)前環(huán)保法制宣傳的重點(diǎn)要針對(duì)廣大生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，促使其認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹落實(shí)國(guó)家和我省環(huán)保的法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，提高其守法意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造公平合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

二是要把環(huán)保法制宣傳教育與保障公眾的合法環(huán)境權(quán)益緊密結(jié)合起來(lái)。要充分發(fā)揮環(huán)保法制宣傳教育在保障和改善民生中的作用，著重開(kāi)展《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《省排污許可證管理暫行辦法》等環(huán)保法律法規(guī)規(guī)章的宣傳，以及《刑法》、《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《行政訴訟法》、《治安管理處罰法》、《人民調(diào)解法》、《條例》等公共法律知識(shí)的宣傳和教育，使公眾牢固樹(shù)立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的觀念。要注重運(yùn)用引導(dǎo)的方式，促使公眾自覺(jué)依法理性表達(dá)訴求，積極尋求法律保護(hù)，真正把環(huán)保法制宣傳教育的過(guò)程變成服務(wù)群眾、教育群眾、引導(dǎo)群眾的過(guò)程，努力提高全社會(huì)法治化管理水平，切實(shí)預(yù)防和減少社會(huì)矛盾。

三是要把環(huán)保法制宣傳教育與促進(jìn)部門(mén)依法行政緊密結(jié)合起來(lái)。依法行政是建設(shè)“法治政府”的必然要求。今年3月以來(lái)，我省陸續(xù)發(fā)生的路橋、德清鉛酸蓄電池污染致使部分群眾和職工血鉛超標(biāo)的事件，一定程度上表明相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)的依法行政工作亟待加強(qiáng)。當(dāng)前，要重點(diǎn)查處不執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、違反“三同時(shí)”制度、超標(biāo)排污、不正常使用污染物處理設(shè)施、私設(shè)暗管等環(huán)境違法行為；要對(duì)屢罰不改、造成嚴(yán)重后果、群眾反映大、媒體曝光等案件加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)遏制環(huán)境違法行為。各級(jí)環(huán)保、司法行政部門(mén)工作人員要堅(jiān)持依法履職、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，有效保障群眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、人身權(quán)利、民利、訴訟權(quán)利，讓廣大群眾切實(shí)感受到法律的尊嚴(yán)、權(quán)威和社會(huì)的公平正義。

三、充分運(yùn)用各種有效形式開(kāi)展環(huán)保法制宣傳教育

當(dāng)前，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳工作應(yīng)當(dāng)立足于企業(yè)環(huán)保及法制意識(shí)的樹(shù)立，立足于社會(huì)公眾環(huán)保和法制意識(shí)的培養(yǎng)，立足于環(huán)保系統(tǒng)及相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政效能的不斷提高。全省各級(jí)環(huán)保、司法行政部門(mén)和普法機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、板報(bào)、櫥窗等宣傳陣地的作用，利用法制講座、法律知識(shí)競(jìng)賽、法律咨詢(xún)、法制手冊(cè)發(fā)放等手段，廣泛開(kāi)展主題鮮明、形式多樣的環(huán)保法制宣傳教育，多形式、多渠道地把環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)保知識(shí)的學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)推向深入，形成大力宣傳、認(rèn)真貫徹、切實(shí)執(zhí)行的濃厚氛圍。

一是要進(jìn)一步暢通環(huán)境違法行為舉報(bào)途徑，引導(dǎo)公眾合法維權(quán)。依托我省自2001年以來(lái)逐步建立并完善的環(huán)境違法行為舉報(bào)系統(tǒng)，借助經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的正面效應(yīng)，著眼于公民權(quán)益的維護(hù)，進(jìn)一步暢通舉報(bào)途徑。各級(jí)環(huán)保部門(mén)要進(jìn)一步維護(hù)好、使用好“”環(huán)保舉報(bào)熱線(xiàn)，切實(shí)發(fā)揮連接環(huán)保與公眾的橋梁作用、紐帶功能。同時(shí)，注重引導(dǎo)公眾積極運(yùn)用調(diào)解、訴訟等方式解決問(wèn)題。

二是要進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，豐富宣傳教育手段。各級(jí)環(huán)保部門(mén)在行政執(zhí)法時(shí)要牢固樹(shù)立以人為本、執(zhí)法為民的理念，工作中不僅要依法執(zhí)法，還要合理執(zhí)法。通過(guò)案卷評(píng)查、召開(kāi)案例分析會(huì)、工作片會(huì)、法制培訓(xùn)等多種形式，提高環(huán)保執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法制水平；通過(guò)環(huán)保志愿者行動(dòng)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、庭審旁聽(tīng)以及邀請(qǐng)社區(qū)、學(xué)校、媒體等各方代表參與執(zhí)法、見(jiàn)證執(zhí)法，形成環(huán)保執(zhí)法與公眾監(jiān)督良性互動(dòng)的局面，進(jìn)一步創(chuàng)新環(huán)保法制宣傳形式。

三是要進(jìn)一步有效整合部門(mén)力量，善于抓住工作重點(diǎn)。要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，通過(guò)廣泛宣傳，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的熱情，正確引導(dǎo)、充分發(fā)揮公眾和輿論的監(jiān)督作用。當(dāng)前，要著重開(kāi)展重金屬等行業(yè)企業(yè)環(huán)保法律法規(guī)及科普知識(shí)的宣傳工作，全省各級(jí)環(huán)保、司法行政部門(mén)和普法機(jī)構(gòu)要制定具體宣傳方案，編制我省重金屬等行業(yè)企業(yè)法律手冊(cè)和科普知識(shí)手冊(cè)，分發(fā)給重金屬生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)和廣大社會(huì)公眾，為形成濃厚的學(xué)法、知法的氛圍創(chuàng)造條件，達(dá)到企業(yè)自覺(jué)守法、公眾依法維權(quán)的社會(huì)效果。

四、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保環(huán)保法制宣傳工作取得實(shí)效

全省各級(jí)環(huán)保、司法行政部門(mén)和普法機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識(shí)在當(dāng)前形勢(shì)下做好環(huán)保法制宣傳的重要性，高度重視環(huán)保法制宣傳工作，精心組織，周密部署，專(zhuān)人負(fù)責(zé)，確保環(huán)保法制宣傳取得實(shí)效。

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。要成立由環(huán)保、司法行政部門(mén)和普法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成的環(huán)保法制宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作機(jī)制，明確工作職責(zé)，落實(shí)工作措施和經(jīng)費(fèi)，及時(shí)研究、解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，扎實(shí)有序地推進(jìn)工作。要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，密切配合協(xié)作，充分發(fā)揮環(huán)保和司法行政部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、綜合維權(quán)優(yōu)勢(shì)。

（二）重視隊(duì)伍建設(shè)。全省各級(jí)環(huán)保、司法行政部門(mén)和普法機(jī)構(gòu)要建設(shè)一支政治素質(zhì)高、思想作風(fēng)正、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作有激情的環(huán)保法制宣傳教育隊(duì)伍；要加大對(duì)環(huán)保法制宣傳人員的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)工作交流，不斷提升隊(duì)伍的思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

篇5

關(guān)鍵詞：地票；土地整理；土地流轉(zhuǎn)；法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-8122（2011）02-0037-04

一、引 言

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，城市建設(shè)用地需求猛增。新《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）規(guī)定國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，自《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[1999]39號(hào)）印發(fā)以來(lái)，各地按通知要求做了大量工作，積極爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，取得了一定成效。然而，當(dāng)前實(shí)行的“占補(bǔ)平衡”耕地保護(hù)政策，是先占后補(bǔ)，區(qū)域自主平衡。占地在先，是剛性的；造地在后，是柔性的，所以時(shí)間和質(zhì)量都不能保證。

2008年12月，重慶市開(kāi)展了以農(nóng)村土地交易所為重要載體，以地票交易制度為核心的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，采取以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡模式，以此推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革，健全農(nóng)村土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。實(shí)施一年多來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益顯著。

2010年8月5日成都市國(guó)土局的《關(guān)于實(shí)行國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓“持證準(zhǔn)入”制度的公告》，確認(rèn)了成都土地“地票”制度。按照規(guī)定，2011年1月1日之后，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)競(jìng)買(mǎi)的申請(qǐng)人必須持相應(yīng)面積的《建設(shè)用地指標(biāo)證書(shū)》或建設(shè)用地指標(biāo)保證金收款憑證，方可報(bào)名參與競(jìng)買(mǎi)。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍賣(mài)會(huì)，給成都的“地票”制度蒙上了一層陰影。

二、“地票”制度闡述

（一）“地票”的涵義

目前國(guó)內(nèi)的“地票”制度僅在重慶、成都兩地試行。由于“地票”制度在重慶已經(jīng)發(fā)展了2年時(shí)間，制度相對(duì)完善，所以筆者主要闡述重慶的“地票”制度。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，農(nóng)村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。

“地票”制度，通過(guò)成立的“地票”交易所進(jìn)行交易，相當(dāng)于先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地后，才在城市新增建設(shè)用地，是以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)為目標(biāo)，建立起一套最大限度發(fā)掘農(nóng)村土地資本價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素相互流動(dòng)的新機(jī)制。

（二）重慶“地票”制度實(shí)施步驟

地票交易，即建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法進(jìn)行設(shè)計(jì)，共分四步實(shí)施：1.在自愿的前提下，對(duì)農(nóng)村廢棄、閑置的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共設(shè)施用地進(jìn)行復(fù)墾，把它變?yōu)楦兀?.由土地部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)聯(lián)合對(duì)復(fù)墾出來(lái)的耕地進(jìn)行質(zhì)量和數(shù)量的把關(guān)，將確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)作為地票；3.地票在農(nóng)村土地交易所交易，所有法人和具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)“地票”；4.買(mǎi)到地票的企業(yè)，在城市規(guī)劃區(qū)范圍里面去尋找可開(kāi)發(fā)的，現(xiàn)在還是農(nóng)村土地，“地票”在城鎮(zhèn)使用時(shí)，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在落地時(shí)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)，但要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置。征為國(guó)有土地后，通過(guò)“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)。

（三）重慶“地票”制度實(shí)施總體效果

重慶市目前農(nóng)村人均生活用地超過(guò)250 m3，城市人均用地只有80余m3，一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口就可以節(jié)約170 m3左右的建設(shè)用地。重慶現(xiàn)有農(nóng)村戶(hù)籍人口為2300萬(wàn)，如果其中1000萬(wàn)人轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億m3建設(shè)用地，相當(dāng)于增加250余萬(wàn)畝耕地?？梢?jiàn)，地票交易空間巨大。重慶市地票制度實(shí)施以來(lái)，在促進(jìn)土地復(fù)墾整理、解決建設(shè)用地指標(biāo)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等方面取得了可觀的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

截止2010年4月，共舉辦11次地票拍賣(mài)會(huì)，拍賣(mài)地票18000畝，成交18.65億元，成交均價(jià)每畝10.36萬(wàn)元，競(jìng)得地票機(jī)構(gòu)主要為土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，主要用途是為城市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)備建設(shè)用地。農(nóng)村復(fù)墾土地對(duì)應(yīng)增加等量城市建設(shè)用地，通過(guò)交易來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)要素配置，化零為整，操作性強(qiáng)，同一村莊內(nèi)的廢棄宅基地，宜居住則居住，宜復(fù)墾則復(fù)墾，推動(dòng)了土地復(fù)墾整理與農(nóng)村土地的節(jié)約和集約利用，滿(mǎn)足了城市發(fā)展對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求，同時(shí)保證了18億畝良田紅線(xiàn)不變。

（四）重慶“地票”制度實(shí)施的意義

首先，確保了耕地的數(shù)量和質(zhì)量。對(duì)農(nóng)村閑廢置建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，是農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤(pán)活，既新增了耕地，又新增了建設(shè)用地指標(biāo)。其次，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。土地交易所形成了一個(gè)全市統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)，不僅為小宗承包地流轉(zhuǎn)免費(fèi)提供交易和信息服務(wù)，還組織大宗承包地進(jìn)場(chǎng)交易，資源能夠在更高平臺(tái)、更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)交易，流轉(zhuǎn)方將獲得更多的收益。再有，保障了科學(xué)發(fā)展的用地需求?！暗仄薄蓖ㄟ^(guò)土地交易所公開(kāi)交易，實(shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)大范圍、遠(yuǎn)距離置換，突破了城市化、工業(yè)化的用地瓶頸。同時(shí)，為城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)入城提供了利益補(bǔ)償機(jī)制。此外，充實(shí)了新農(nóng)村建設(shè)資金。土地交易所的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，使一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地，能夠分享城市周邊土地的級(jí)差收益，獲得更大的市場(chǎng)價(jià)值。

（五）成都“地票”制度實(shí)施的爭(zhēng)議

2010年8月5日，成都市國(guó)土局就首次提出“持證準(zhǔn)入”制度，按照當(dāng)時(shí)政策規(guī)定，開(kāi)發(fā)商拿地只有兩條途徑，購(gòu)買(mǎi)“地票”之外，還有繳納建設(shè)用地指標(biāo)保證金的路子可走。但后來(lái)開(kāi)發(fā)商都選擇繳納保證金的辦法，并沒(méi)有去購(gòu)買(mǎi)“地票”。12月16日，成都市國(guó)土局《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓 “持證準(zhǔn)入”制度的公告》稱(chēng)，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的開(kāi)發(fā)商，必須先持有同等面積的“地票”。成都市12月實(shí)施的強(qiáng)制“地票”制度，直接帶來(lái)了“地票”價(jià)格的飆升。成都地票制度的“”，關(guān)鍵之處在于，成都12月的《公告》限定的“持證準(zhǔn)入”制度，不僅將所有國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都納入其中，而且同時(shí)將農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)從國(guó)土部門(mén)之間擴(kuò)展到了房地產(chǎn)企業(yè)。由于成都市的做法有冒進(jìn)的趨勢(shì)，被上級(jí)部門(mén)緊急暫停。

支持者認(rèn)為，成都市的做法，使農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，現(xiàn)行土地政策是對(duì)農(nóng)民最大的“剝奪”。而國(guó)土資源部為每個(gè)城市每年頒發(fā)一個(gè)“全年用地指標(biāo)”的做法，明顯帶有“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”特點(diǎn)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流。

反對(duì)者認(rèn)為，除了被指責(zé)拍賣(mài)推高地價(jià)房?jī)r(jià)，在國(guó)內(nèi)掀起不良示范效應(yīng)之外，農(nóng)地整治所產(chǎn)生的“地票”升值收益大部分都?xì)w政府掌控，農(nóng)民從土地增值收益中獲益很少。

三、借 鑒

（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地復(fù)墾法律法規(guī)

地票制度設(shè)計(jì)目的，是在耕地有限的情況下，既能保障農(nóng)民的生存，又能解決城市建設(shè)用地吃緊的問(wèn)題。但是不論怎樣創(chuàng)新，都要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，如何保證地票所對(duì)應(yīng)的復(fù)墾耕地質(zhì)量過(guò)硬，成為地票交易制度設(shè)計(jì)最值得重視的問(wèn)題據(jù)。

1.國(guó)土資源部牽頭修訂的《土地復(fù)墾條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）已經(jīng)原則通過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦辦務(wù)會(huì)審議，該部正在對(duì)該《條例》做最后的修訂。在《條例》起草之前，有關(guān)土地復(fù)墾的相關(guān)法規(guī)依據(jù)只有1989年的《土地復(fù)墾規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）以及2001年國(guó)土資源部與國(guó)家發(fā)展改革委等七部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》，就當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，以上兩部部門(mén)規(guī)章性質(zhì)的文件無(wú)論是內(nèi)容還是從法規(guī)等級(jí)上都已經(jīng)滿(mǎn)足不了國(guó)家對(duì)土地復(fù)墾的要求，而此次修訂則將土地復(fù)墾的法規(guī)建設(shè)由國(guó)土資源部的部門(mén)規(guī)章上升為國(guó)務(wù)院的條例，法律等級(jí)有所上升，具體的條文也得到大幅度的修訂完善。

2.《條例》明確沿用了《規(guī)定》中的“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地（包括自然災(zāi)害損毀的土地）責(zé)任主體為政府?？h級(jí)以上人民政府要切實(shí)肩負(fù)起“快還舊賬”的歷史責(zé)任。針對(duì)監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后特別是復(fù)墾義務(wù)人資金普遍不落實(shí)等問(wèn)題,《條例》一方面對(duì)復(fù)墾義務(wù)人編報(bào)土地復(fù)墾方案、按方案提取復(fù)墾資金、實(shí)施、進(jìn)行內(nèi)部質(zhì)量控制都作了規(guī)定；另一方面，又要求管理部門(mén)加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾監(jiān)督、驗(yàn)收、進(jìn)行復(fù)墾后跟蹤評(píng)估等，同時(shí)要求公眾參與，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督?！稐l例》草案明確并加大了法律責(zé)任。比如，第一次對(duì)國(guó)家監(jiān)管工作人員不履行監(jiān)管職責(zé)明確了責(zé)任；對(duì)復(fù)墾義務(wù)人未補(bǔ)充編制土地復(fù)墾方案、不按照規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)、拒絕或阻礙監(jiān)管人員監(jiān)督檢查等行為加大了懲罰力度。

（二）建立相互尊重、簡(jiǎn)便易行、規(guī)范有序的土地復(fù)墾運(yùn)行模式

“地票”制度的出現(xiàn)，使土地復(fù)墾運(yùn)行模式有了一定的改變，就是使“地票”的的經(jīng)濟(jì)收益可以更好為土地復(fù)墾權(quán)利人服務(wù)，也可以使復(fù)墾義務(wù)人和第三方權(quán)利得到保證。相互尊重、簡(jiǎn)便易行和規(guī)范有序的土地復(fù)墾運(yùn)行模式就是要求在完善我國(guó)現(xiàn)有復(fù)墾法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，在土地復(fù)墾實(shí)施過(guò)程中，要求土地復(fù)墾的義務(wù)人和土地復(fù)墾的權(quán)利人的權(quán)益相互尊重，編制的土地規(guī)劃要兼顧各方，制定的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和方案簡(jiǎn)便易行，配套的復(fù)墾地方政策和法規(guī)規(guī)范有序。主要包括以下內(nèi)容：

1.編制好土地復(fù)墾規(guī)劃，并得到有效實(shí)施。土地復(fù)墾必須有規(guī)劃、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。土地復(fù)墾必須有規(guī)劃、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。通過(guò)土地復(fù)墾規(guī)劃的編制確定土地復(fù)墾的重點(diǎn)、目標(biāo)及規(guī)模等。（1）土地復(fù)墾要與用地的復(fù)墾義務(wù)人建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排，并結(jié)合生產(chǎn)建設(shè)逐年實(shí)施，使復(fù)墾權(quán)利人的土地科學(xué)合理的利用；（2）土地復(fù)墾要與當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境及生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，充分照顧土地復(fù)墾權(quán)利人和復(fù)墾義務(wù)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；（3）土地復(fù)墾要充分利用復(fù)墾義務(wù)人排放的廢棄物充填塌陷、挖損的土地，使土地復(fù)墾義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮最佳，也照顧了復(fù)墾權(quán)利人的利益；（4）當(dāng)?shù)卣诰幹仆恋貜?fù)墾計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取復(fù)墾權(quán)利人的意見(jiàn)。復(fù)墾權(quán)利人對(duì)土地復(fù)墾完成情況有異議的，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)向土地復(fù)墾義務(wù)人提出整改意見(jiàn)。

2.制定科學(xué)復(fù)墾土地方案，完善土地復(fù)墾保證金制度。（1）在方案制定方面：制定的復(fù)墾方案內(nèi)容全面，復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施方案切實(shí)可行；（2）在方案實(shí)施方面：階段性的實(shí)施方案必須備案與公告，接受社會(huì)監(jiān)督，復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制體系，落實(shí)復(fù)墾責(zé)任，同時(shí)接受監(jiān)管機(jī)關(guān)的驗(yàn)收和監(jiān)督檢查；（3）實(shí)行提供建設(shè)用地與土地復(fù)墾掛鉤和土地復(fù)墾押金或保證金制度。對(duì)建設(shè)單位或個(gè)人只有按要求，對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中破壞的土地履行了土地復(fù)墾義務(wù)，以后再申請(qǐng)用地時(shí)，才予以受理審批，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人收取土地復(fù)墾押金或保證金，只有在復(fù)墾義務(wù)人完成土地復(fù)墾任務(wù)并達(dá)到要求后，才如數(shù)退回。

3.制定和實(shí)施好土地復(fù)墾的地方政策及法規(guī)。配合我國(guó)《土地復(fù)墾規(guī)定》，地方政府還有配套的實(shí)施辦法，我國(guó)的《土地復(fù)墾條例》正在制定中。地方政府制定的地方法規(guī)，應(yīng)該在依照《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，地方政策和法規(guī)可以實(shí)施比現(xiàn)行《規(guī)定》和未來(lái)《條例》更周詳和更實(shí)際的復(fù)墾運(yùn)行模式，主要體現(xiàn)在：（1）貫徹實(shí)施嚴(yán)格的礦山采礦權(quán)發(fā)證及建設(shè)用地審批管理制度；（2）多渠道籌集土地復(fù)墾資金，加大土地復(fù)墾資金投入；（3）加強(qiáng)教育，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦耐恋貜?fù)墾意識(shí)；（4）依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)土地復(fù)墾科技研究，推廣科技成果；（5）引進(jìn)民間和國(guó)外資本，改變復(fù)墾一味依靠政府支持的局面。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人擴(kuò)大利用外資解決土地復(fù)墾方面的資金不足問(wèn)題，吸引國(guó)外資金投入到具有重大影響的土地復(fù)墾活動(dòng)中；（6）在條件成熟的情況下，建立土地復(fù)墾專(zhuān)項(xiàng)資金或借鑒國(guó)外的做法，爭(zhēng)取建立土地復(fù)墾基金制度，以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地復(fù)墾方面的宏觀調(diào)控能力。

（三）確立城鄉(xiāng)一體、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，城市新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)納入土地利用年度計(jì)劃，每年由國(guó)土資源部上報(bào)國(guó)務(wù)院先確定了全國(guó)總量后，再?gòu)闹醒氲降胤?，層層下達(dá)、分解的。地方各級(jí)政府在使用建設(shè)用地指標(biāo)上普遍存在著寅吃卯糧的現(xiàn)象，很多城市已經(jīng)把未來(lái)十年、甚至二十年的建設(shè)用地指標(biāo)用完。以往，提前用完當(dāng)年城市建設(shè)用地指標(biāo)的城市只有兩種選擇：一是先斬后奏，違規(guī)操作，也即在沒(méi)有指標(biāo)的情況下占地，先發(fā)展再說(shuō)；二是向別的地區(qū)購(gòu)買(mǎi)其富余的指標(biāo)。現(xiàn)在地票賦予了地方政府第三種選擇：將農(nóng)村閑置的建設(shè)用地復(fù)墾成耕地，通過(guò)盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時(shí)將騰出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問(wèn)題。

1.城鄉(xiāng)一體化的原則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。由于我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)耕地的措施，農(nóng)村的集體土地不像城市國(guó)有土地市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，但是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，對(duì)于失地農(nóng)民的保護(hù)與現(xiàn)行的農(nóng)地嚴(yán)格限制交易有強(qiáng)烈的沖突。在我國(guó)現(xiàn)行土地政策和法律法規(guī)的規(guī)定下，地票交易制度部分解決了農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。土地交易的城鄉(xiāng)一體化是未來(lái)的發(fā)展方向，這種一體化不僅僅是我國(guó)城鎮(zhèn)化的需要，也是維護(hù)城鎮(zhèn)化后失地農(nóng)民憲法權(quán)利的保護(hù)，這當(dāng)然需要我國(guó)土地政策的松綁和關(guān)于土地管理制度的法律法規(guī)再修改。

2.優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方針。按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，例如地票的交易制度的出現(xiàn)，讓農(nóng)村存量閑置的建設(shè)用地，可以進(jìn)行市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，雖然僅僅規(guī)定的僅是建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但畢竟是農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的大膽嘗試。農(nóng)地交易的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)就是農(nóng)村和城市互補(bǔ)，建設(shè)用地和非建設(shè)用地互補(bǔ)，建設(shè)用地可以復(fù)墾，農(nóng)村的閑置建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。這種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，一方面解決城市發(fā)展的用地指標(biāo)需求，另一方面解決農(nóng)村發(fā)展缺乏資金的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時(shí)將騰出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問(wèn)題。

3.科學(xué)合理是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)原則。按照科學(xué)合理的指導(dǎo)原則，“地票”交易制度在不觸動(dòng)現(xiàn)行土地管理制度的前提下出現(xiàn)的。這種原則需要農(nóng)地交易能夠體現(xiàn)土地管理者、土地需求者及土地出讓者三方主體的利益，維護(hù)了地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民的三方權(quán)利，使三方利益達(dá)到一定程度的均衡。更為重要的是，科學(xué)合理的交易原則確立的交易方式，需要這種交易方式是在現(xiàn)有土地管理體制內(nèi)的是成功改革，彌合了事實(shí)與規(guī)范之間的差距，維護(hù)了現(xiàn)有的土地管理法律秩序。

（四）建立公平合理、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)守信的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

建立公平合理、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)守信的交易市場(chǎng)需要交易的標(biāo)的是能夠流通商品，而交易的各方都是市場(chǎng)的主體。而我國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度是對(duì)土地，尤其是農(nóng)村土地交易是禁止或嚴(yán)格限制的。所以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)交易秩序公平合理，交易結(jié)果等價(jià)有償，交易主體誠(chéng)實(shí)守信，就是要建立和完善符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證券化，而重慶和成都的“地票”制度可以看出這種大膽的嘗試。

1.建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。重慶依托 “農(nóng)村土地交易所”，成都依托 “農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”，把土地“招、拍、掛”，正式確立了“地票”制度。依托產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)直接進(jìn)場(chǎng)進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)交易是最簡(jiǎn)單和最有效利用現(xiàn)有資源的做法。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的具體形態(tài)，是分布于全國(guó)各地的若干家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所（或中心），既可以是新設(shè)立的交易所（或中心），也可以是依托已有產(chǎn)權(quán)交易所（或中心）而新增設(shè)土地產(chǎn)權(quán)交易板塊。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的基本設(shè)計(jì)要充分考慮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的特殊性。被政府征用的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)交易。從現(xiàn)有的土地政策及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展趨勢(shì)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)可以嘗試四類(lèi)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)品種的交易：農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易。農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易。農(nóng)民宅基地及房屋的產(chǎn)權(quán)交易。

2.建立和完善農(nóng)地交易市場(chǎng)?，F(xiàn)行主流土地市場(chǎng)模式是土地征收+國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)。農(nóng)村集體土地沒(méi)有完善的一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民集體就不能將自己土地的使用權(quán)出讓給用地單位。項(xiàng)目用地只能先由國(guó)家征收為國(guó)有，再將國(guó)有土地使用權(quán)出讓或租賃給用地單位。這種征收+國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷體制，給一些不法分子尋租創(chuàng)造了可乘之機(jī)。因此，必須打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的體制，建立與國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的集體土地一級(jí)市場(chǎng)，形成“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級(jí)市場(chǎng)”。同時(shí)，還需要建立與城市土地市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村土地的二級(jí)市場(chǎng)。城市兩個(gè)市場(chǎng)統(tǒng)一，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)。在市場(chǎng)中的土地權(quán)利主體不僅可以是國(guó)家，也可以是農(nóng)民集體。所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，就是要消除城鄉(xiāng)壁壘，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性用地，一律進(jìn)入土地市場(chǎng)公開(kāi)交易?！敖y(tǒng)一的市場(chǎng)”，主要是指交易政策法規(guī)一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說(shuō)只有一個(gè)有形市場(chǎng)。

目前各大城市都設(shè)有“土地交易市場(chǎng)”，主要從事國(guó)有土地使用權(quán)交易。應(yīng)該建立和完善農(nóng)地土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)，在統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)從事土地交易，活躍土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和，并制定和完善大宗交易、場(chǎng)內(nèi)交易及場(chǎng)外交易規(guī)則。

重慶和成都“地票”制度的出現(xiàn)，實(shí)際上是土地產(chǎn)權(quán)交易中，土地產(chǎn)權(quán)很容易從一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)入。一方面，二級(jí)市場(chǎng)的引入，可以對(duì)于地票一級(jí)市場(chǎng)的交易起到良性的推動(dòng)作用，組織完善、經(jīng)營(yíng)有方、服務(wù)良好的二級(jí)市場(chǎng)將初級(jí)市場(chǎng)上所發(fā)行的地票快速有效地分配與轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛊淞魍ǖ狡渌枰?、更適當(dāng)?shù)耐顿Y者或者需要者的手中。而且通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)可能能夠進(jìn)一步的顯化地票價(jià)值，這樣對(duì)于農(nóng)村的反哺力度也會(huì)增強(qiáng)。

3.實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證券化。地票作為一種指標(biāo)，本身就擁有它的證券性。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的證券化是土地金融的比較高級(jí)模式，是以土地抵押貸款和土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券的過(guò)程。通過(guò)證券化，農(nóng)民所擁有的殘缺土地產(chǎn)權(quán)可以發(fā)揮出財(cái)產(chǎn)性的功能，會(huì)降低土地證券化的成本和風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，總的來(lái)說(shuō)土地證券化主要有兩種模式，一種是基于土地抵押貸款為資產(chǎn)標(biāo)的的證券化，另一種是基于土地收益的證券化。隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立和農(nóng)地一級(jí)和二級(jí)交易市場(chǎng)的建立和完善，根據(jù)現(xiàn)有的條件及改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，可以逐步探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證化，成立類(lèi)似REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)將利用積累的經(jīng)驗(yàn)及專(zhuān)業(yè)化知識(shí)，逐步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證券化，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)程的“高級(jí)階段”。

四、結(jié) 論

本文以重慶和成都試行的 “地票”制度為著手點(diǎn)，分別介紹了重慶“地票”制度的涵義、實(shí)施步驟、效果與意義和成都“地票”制度的爭(zhēng)議，“地票”制度對(duì)完善我國(guó)農(nóng)地整理和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度有重大的借鑒和參考意義，對(duì)解決實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置、土地要素流轉(zhuǎn)、土地價(jià)值及解決拆遷、安置等實(shí)際問(wèn)題具有重要推動(dòng)作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地保護(hù)的基本國(guó)策、維護(hù)農(nóng)民憲法和法律權(quán)利更具有理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。下一步，應(yīng)該認(rèn)真調(diào)研、科學(xué)論證，盡快拿出改革思路和實(shí)施方案，早日出臺(tái)及完善“地票制度”及相關(guān)政策和法律法規(guī)，推動(dòng)農(nóng)地整理事業(yè)又快又好發(fā)展，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

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篇6

關(guān)鍵詞：能源產(chǎn)品 能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利 能源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度 能源產(chǎn)品價(jià)格制度

能源財(cái)產(chǎn)交易客體

“法律關(guān)系是法律規(guī)范在指引人們的社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中形成的人們之間的權(quán)利和義務(wù)聯(lián)系，是社會(huì)內(nèi)容和法的形式的統(tǒng)一”（張文顯，2009）。法律關(guān)系客體是法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象，包括物、行為和精神財(cái)富。以法理學(xué)為支撐，財(cái)產(chǎn)交易法律關(guān)系客體成為研究財(cái)產(chǎn)交易的邏輯出發(fā)點(diǎn)，尤其在涉及無(wú)形財(cái)產(chǎn)以及新型財(cái)產(chǎn)交易的領(lǐng)域，其客體是無(wú)形物抑或是外延并不明確的權(quán)利，“在民法中，交易客體外延的大小，不僅直接決定法的調(diào)整范圍，而且關(guān)系到具體交易法律關(guān)系中當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)”（喬新生，2000），因此，客體外延的審視成為題中之義。

能源財(cái)產(chǎn)交易法律關(guān)系，作為法律關(guān)系的一種，是能源法律規(guī)范所調(diào)整的或應(yīng)當(dāng)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系?！澳茉础痹撛~并非源于法律用語(yǔ)，我國(guó)尚未制定能源基本法，根據(jù)《中華人民共和國(guó)能源法》（征求意見(jiàn)稿）第二條：“本法所稱(chēng)能源是指能夠直接取得或者通過(guò)加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源，包括煤炭、原油、天然氣、煤層氣、水能、核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等一次能源和電力、熱力、成品油等二次能源，以及其他新能源和可再生能源”，是從能源科學(xué)的角度對(duì)其下定義。然而，能源財(cái)產(chǎn)交易客體不能簡(jiǎn)單等同于“能源”，其既包括上述定義中所羅列的能源產(chǎn)品，也包括能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（一）能源產(chǎn)品

能源產(chǎn)品，是指經(jīng)過(guò)開(kāi)采和適當(dāng)?shù)募庸?、轉(zhuǎn)換程序能夠直接取得有用能量并進(jìn)入市場(chǎng)流通的能源資源以及由一次能源加工轉(zhuǎn)換而成的能夠產(chǎn)生有用能量的產(chǎn)品。能源產(chǎn)品和能源的主要區(qū)別在于能源產(chǎn)品本身凝結(jié)了人類(lèi)的勞動(dòng)，已不再是單純的自然物。能源產(chǎn)品與在市場(chǎng)中流通的一般產(chǎn)品一樣都必然具有使用價(jià)值和交換價(jià)值，這也是能源產(chǎn)品成為能源財(cái)產(chǎn)交易客體的本質(zhì)要求。

能源產(chǎn)品的可用性和稀缺性決定了能源產(chǎn)品的價(jià)值屬性，能源產(chǎn)品作為一種特殊的商品，其價(jià)值的確定對(duì)于能源的生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)尤其是能源產(chǎn)品價(jià)格的確定都具有重要意義。首先，能源產(chǎn)品具有使用價(jià)值。能源產(chǎn)品之所以可以進(jìn)入流通領(lǐng)域進(jìn)行交換主要在于其具有有用性，即給人類(lèi)帶來(lái)有用價(jià)值的資源能夠在使用的過(guò)程中產(chǎn)生對(duì)人類(lèi)具有價(jià)值的能量。能源產(chǎn)品作為社會(huì)資源，最主要特性就是可用性，這是能源產(chǎn)品的基本屬性。其次，能源產(chǎn)品具有交換價(jià)值。作為能源財(cái)產(chǎn)交易客體之一，必然要求其在市場(chǎng)交易中能夠流通，這就要求能源產(chǎn)品具有可流通性，即能源產(chǎn)品能夠且必須方便自如地在市場(chǎng)中進(jìn)行流通。

（二）能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利

能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利與一般民事權(quán)利相比，具有一定的特殊性，主要體現(xiàn)在能源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)的過(guò)程中。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利是能源產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是能源財(cái)產(chǎn)交易的前提。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利一般處于能源開(kāi)發(fā)利用的上游行業(yè)，具有較高的敏感性和壟斷性。筆者認(rèn)為，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有特定范圍，是指基于對(duì)能源資源和環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)而直接取得的能源方面的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是權(quán)利人從政府手里直接取得的貫穿于能源資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的權(quán)利。具體來(lái)講，包括但不限于對(duì)能源資源所享有的勘探、開(kāi)發(fā)和利用的權(quán)利，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要在能源開(kāi)發(fā)的上游和下游領(lǐng)域。

在確定能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利為何種性質(zhì)的權(quán)利之前，需追根溯源，探究其產(chǎn)生的緣由。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有權(quán)制度已經(jīng)不能充分滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)各種財(cái)產(chǎn)利益的需求，一方面，作為社會(huì)財(cái)富的能源資源具有極強(qiáng)的稀缺性，不可能滿(mǎn)足所有民事主體的需求；另一方面，權(quán)利所有人并不一定需要用特定的財(cái)產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)其實(shí)際利益，基于此，社會(huì)的巨大需求導(dǎo)致了所有權(quán)的權(quán)能發(fā)生了分離，產(chǎn)生了以使用、收益為目的的用益物權(quán)，而基于特定的能源資源或特定區(qū)域的從所有權(quán)中分離的能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如礦業(yè)權(quán)、發(fā)電權(quán)等就屬于用益物權(quán)的范疇，這業(yè)已被我國(guó)《物權(quán)法》第123條所肯定和保護(hù)。從宏觀角度來(lái)看，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)疑是物權(quán)、私權(quán)。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主要內(nèi)容是對(duì)其可以控制的能源資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)并獲得能源產(chǎn)品，以及通過(guò)對(duì)有限的“環(huán)境容量”的利用獲得排放能源污染物的權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)能源資源或者“環(huán)境容量”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而整個(gè)開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程必然包括了對(duì)能源資源、特定的區(qū)域以及一定“環(huán)境容量”的占有、支配，任何人都有不得侵害的消極義務(wù)，權(quán)利人也有權(quán)利排除他人的干涉和侵害，因此，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有物權(quán)的特性。與此同時(shí)，根據(jù)目前學(xué)界區(qū)分公權(quán)與私權(quán)較為權(quán)威的學(xué)說(shuō)“新主體說(shuō)”，“依據(jù)規(guī)范該行為的法規(guī)，并非任何一般人皆可成為該行為的權(quán)利或者義務(wù)主體，而必須并且僅能由統(tǒng)治權(quán)主體或者行政官署擔(dān)當(dāng)其權(quán)利或者義務(wù)的主體的，該法規(guī)為公法法規(guī)，依該法規(guī)所為的行為，為公法行為。反之，一般人亦可成為該行為的權(quán)利或者義務(wù)主體，該法規(guī)為私法法規(guī)，依據(jù)該法規(guī)所為的行為，是私法行為”（崔建遠(yuǎn)，2003）。我國(guó)能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一般人皆可成為權(quán)利或者義務(wù)主體，因此，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利亦應(yīng)為私權(quán)。

能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利的取得

（一）能源權(quán)屬制度

能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利是能源財(cái)產(chǎn)交易的基礎(chǔ)，并深受能源權(quán)屬制度的影響。“所謂能源權(quán)屬，指能源資源與能源產(chǎn)品的權(quán)利歸屬，即能源資源歸誰(shuí)所有，能源產(chǎn)品由誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，歸誰(shuí)使用。其中的關(guān)鍵是能源資源的歸屬問(wèn)題，也包括能源產(chǎn)權(quán)制度和能源市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度”（黃振中等，2009）。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及在它基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)取得的能源產(chǎn)品的性質(zhì)、歸屬與流轉(zhuǎn)等關(guān)乎能源財(cái)產(chǎn)交易的基本問(wèn)題均受一國(guó)能源權(quán)屬制度的影響。換言之，能源權(quán)屬制度構(gòu)成能源財(cái)產(chǎn)交易法律制度的基礎(chǔ)。

我國(guó)現(xiàn)行的能源權(quán)屬制度由憲法、物權(quán)法以及能源資源單行法規(guī)定。憲法作為我國(guó)具有最高法律效力的根本大法，對(duì)我國(guó)的能源權(quán)屬制度作出了原則性規(guī)定，即實(shí)行能源資源的國(guó)家所有權(quán)制度?！暗叵沦Y源一般是可耗竭資源，并且其權(quán)屬依法歸屬于全體人民所有。地上資源（風(fēng)能、太陽(yáng)能、輻射能）一般是不可耗竭資源，并且沒(méi)有一種‘固定不變’的所有權(quán)形式，無(wú)法成為國(guó)家所有權(quán)的客體”（清華大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心課題組，2008）。《物權(quán)法》也貫徹了憲法的原則性規(guī)定，第45、46條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有；國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”、“礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有”。此外，《礦產(chǎn)資源法》第3條、《煤炭法》第3條、《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》第2條、《對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》第3條等能源法律法規(guī)也對(duì)能源權(quán)屬制度進(jìn)行規(guī)定。

然而，“隨著物權(quán)法從‘歸屬’到‘利用’的發(fā)展，他物權(quán)的利益更受到法律的重視，出現(xiàn)了他物權(quán)優(yōu)位與所有權(quán)虛化的傾向，用益物權(quán)逐步取代所有權(quán)成為物權(quán)法的中心”（張璐，2005）。將所有權(quán)中的使用、收益權(quán)能分離出來(lái)形成一種子權(quán)利，即用益物權(quán)，是追求物的效用、利益最大的必然趨勢(shì)和結(jié)果，在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具有劃時(shí)代意義，但其也受到母權(quán)利所有權(quán)本身的制約。在能源財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域，絕大部分能源資源均屬于地下資源，我國(guó)土地所有權(quán)歸屬?lài)?guó)家和集體，而土地所儲(chǔ)藏的能源資源亦歸屬?lài)?guó)家所有，個(gè)人即使取得土地使用權(quán)，也并不當(dāng)然取得對(duì)其地下能源資源的勘探、開(kāi)發(fā)與利用權(quán)，因此，國(guó)家對(duì)能源資源的用益權(quán)實(shí)行許可制度。

（二）能源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

能源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是指除國(guó)家以外的集體和個(gè)人，通過(guò)能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制獲得對(duì)能源的勘探、開(kāi)發(fā)和利用等權(quán)利，經(jīng)過(guò)基本的開(kāi)采和合理的加工從而獲得能源產(chǎn)品所有權(quán)的程序。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，能源產(chǎn)品市場(chǎng)也在不斷進(jìn)行改革，通過(guò)權(quán)利的讓渡使多元化的主體進(jìn)入能源產(chǎn)品市場(chǎng)領(lǐng)域，形成多元化的產(chǎn)權(quán)制度。

《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“勘探、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”，這表明我國(guó)在一定領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)允許民營(yíng)資本的進(jìn)入。同時(shí)，《能源法》（征求意見(jiàn)稿）第16條也確認(rèn)了我國(guó)能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度；對(duì)能源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也做了規(guī)定，對(duì)企業(yè)申請(qǐng)石油、天然氣、核能、煤炭、水能、海洋能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等資源勘探或者開(kāi)采項(xiàng)目所需具備的條件和報(bào)批程序作出了規(guī)定。綜述，國(guó)家之外的集體和個(gè)人主要通過(guò)“申請(qǐng)―審批―登記發(fā)證”、“招拍掛”、“協(xié)議”等有償取得的方式取得能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利。具體而言，國(guó)家通過(guò)許可、招標(biāo)、拍賣(mài)和協(xié)議等方式有償?shù)厥谟杓w和個(gè)人依法行使勘探、開(kāi)發(fā)和利用的權(quán)利，并依法附有相應(yīng)的期限。同時(shí)應(yīng)當(dāng)依照上述相關(guān)法律法規(guī)對(duì)投標(biāo)的集體和個(gè)人進(jìn)行資質(zhì)的審查，當(dāng)符合準(zhǔn)入條件時(shí)由登記管理部門(mén)進(jìn)行登記發(fā)證和備案等程序。集體和個(gè)人在被授權(quán)的范圍內(nèi)依法進(jìn)行開(kāi)采、加工等活動(dòng)生產(chǎn)的能源產(chǎn)品即取得能源產(chǎn)品的所有權(quán)。因此，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，通過(guò)對(duì)能源資源進(jìn)行基本的開(kāi)采和加工獲得對(duì)能源產(chǎn)品的所有權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)行的能源準(zhǔn)入制度存在準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低、行政許可機(jī)關(guān)裁量權(quán)過(guò)大等缺陷。因此，需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定更為科學(xué)合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，同時(shí)“在能源許可的源頭上設(shè)置環(huán)保門(mén)檻，及早將技術(shù)水平低、破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重?zé)o法達(dá)標(biāo)的能源企業(yè)排除在市場(chǎng)之外，對(duì)我國(guó)能源資源的可持續(xù)發(fā)展以及環(huán)境問(wèn)題的解決，將起到正本清源的作用”（鄭佳寧，2012）。

能源財(cái)產(chǎn)交易

（一）能源產(chǎn)品價(jià)格制度

能源產(chǎn)品價(jià)格是能源產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)乃至整個(gè)能源經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)器，也是能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。能源產(chǎn)品的價(jià)格是指能源產(chǎn)品的貨幣表現(xiàn)，即其在市場(chǎng)中所具有的價(jià)值表現(xiàn)。

1.我國(guó)能源產(chǎn)品的定價(jià)原則。從現(xiàn)行法的角度來(lái)看，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中確立了以市場(chǎng)定價(jià)為主和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的定價(jià)方式。具體來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的能源產(chǎn)品價(jià)格的法律制度大致分為以下三個(gè)方面：第一，單純的價(jià)格法律規(guī)范。主要包括《價(jià)格法》、《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》、《制止價(jià)格壟斷行為暫行管理辦法》、《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》?！秲r(jià)格法》及其下位法對(duì)商品及服務(wù)的定價(jià)進(jìn)行了詳盡地規(guī)定，能源產(chǎn)品的定價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循價(jià)格法的相關(guān)規(guī)定。第二，能源法律法規(guī)。主要指能源基本法，《能源法》（征求意見(jiàn)稿）第87條對(duì)能源產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，“國(guó)家按照有利于反映能源市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的原則，建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合、以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的能源價(jià)格形成機(jī)制”。這就體現(xiàn)了國(guó)家積極發(fā)展能源產(chǎn)品交易市場(chǎng)，實(shí)行以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，適時(shí)進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策。此外，能源單行法，包括《節(jié)約能源法》、《可再生資源法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》等對(duì)所涉及的不同能源產(chǎn)品的價(jià)格也作出了規(guī)定。第三，其他相關(guān)的法律法規(guī)。能源產(chǎn)品價(jià)格制度涉及能源產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、使用以及節(jié)能等各個(gè)領(lǐng)域，因此能源產(chǎn)品的價(jià)格制度也應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)領(lǐng)域的立法，如《環(huán)境保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》等法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)全面的銜接。

2.制度存在的問(wèn)題。第一，能源產(chǎn)品價(jià)格不能有效地反映能源產(chǎn)品市場(chǎng)的供求關(guān)系，政府對(duì)能源產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行過(guò)渡干預(yù)。第二，能源產(chǎn)品價(jià)格不能有效地反映能源的稀缺程度。第三，能源產(chǎn)品價(jià)格不能有效地反映能源產(chǎn)品的“環(huán)境損害成本”。

3.能源價(jià)格制度改革的建議。能源產(chǎn)品市場(chǎng)化改革已是大勢(shì)所趨。“各國(guó)能源法的調(diào)節(jié)模式逐步從國(guó)家壟斷和所有的傳統(tǒng)模式或具有特許權(quán)壟斷與嚴(yán)格規(guī)制的私人所有模式，向有限的能源市場(chǎng)化轉(zhuǎn)換”（馬駿駒，2007）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，一般商品的價(jià)格由供求關(guān)系調(diào)節(jié)即可達(dá)到平衡，但能源產(chǎn)品擁有不同于一般商品的特殊性，因而定價(jià)規(guī)則顯得較為復(fù)雜。結(jié)合我國(guó)能源產(chǎn)品價(jià)格制度存在的問(wèn)題以及其他國(guó)家對(duì)于能源產(chǎn)品價(jià)格的相關(guān)立法實(shí)踐，筆者認(rèn)為我國(guó)能源產(chǎn)品價(jià)格制度的改革可以從以下幾方面考慮：

首先，能源產(chǎn)品的價(jià)格應(yīng)當(dāng)反映市場(chǎng)的供求關(guān)系，采取以市場(chǎng)定價(jià)為主的能源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)在的能源產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制中，市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制并沒(méi)有發(fā)揮很大的作用，而美國(guó)、加拿大、澳大利亞、歐盟等主要國(guó)家逐步放開(kāi)對(duì)能源產(chǎn)品價(jià)格的管制。其次，能源產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)要實(shí)行必要的價(jià)格監(jiān)管制度。能源產(chǎn)品因其稀缺性，關(guān)乎國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，完全的市場(chǎng)調(diào)節(jié)會(huì)造成需求過(guò)度或市場(chǎng)壟斷。因此實(shí)行有效的價(jià)格監(jiān)管制度，通過(guò)價(jià)格這一有效的調(diào)控手段達(dá)到資源的有效利用和實(shí)現(xiàn)國(guó)家的特定目標(biāo)。第三，要建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制即能源產(chǎn)品需求保障的價(jià)格機(jī)制。能源價(jià)格的社會(huì)目的要求能夠滿(mǎn)足社會(huì)成員特別是低收入群體的基本能源需求。第四，將環(huán)境損害成本反映到能源產(chǎn)品價(jià)格中。能源生產(chǎn)的外部成本轉(zhuǎn)為內(nèi)部成本，從而借助市場(chǎng)對(duì)能源產(chǎn)品的價(jià)格的調(diào)節(jié)達(dá)到合理配置環(huán)境資源的作用。只有這樣，才可以有效地促進(jìn)產(chǎn)品的技術(shù)進(jìn)步和使用效率的提高，同時(shí)可以有效地防止能源產(chǎn)品的過(guò)度需求；從更深層次上說(shuō)，可以有效地保護(hù)環(huán)境。最后，建立我國(guó)的能源價(jià)格聽(tīng)證制度。能源產(chǎn)品具有公眾性、不可或缺性，在制定和變更能源產(chǎn)品價(jià)格時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)能源產(chǎn)品的不可替代性和消費(fèi)者對(duì)能源產(chǎn)品的依賴(lài)性，兼顧能源產(chǎn)品消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，在能源產(chǎn)品價(jià)格的確定過(guò)程中，有引入價(jià)格聽(tīng)證制度的必要性。

（二）能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利典型交易制度

1.礦業(yè)權(quán)交易。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。其中，“探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利；采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開(kāi)采特定的礦產(chǎn)資源并獲得所開(kāi)采的礦產(chǎn)品的權(quán)利”（李顯東，2012）。礦業(yè)權(quán)交易分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，其中一級(jí)市場(chǎng)交易即礦業(yè)權(quán)出讓制度，即審批、招拍掛等形式，也就是上述能源準(zhǔn)入許可制度的范疇；二級(jí)市場(chǎng)交易是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，具體來(lái)講，是通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押、出資入股、合作經(jīng)營(yíng)、重組改制等方式變更礦業(yè)權(quán)主體，因此是平等主體之間進(jìn)行的民事法律行為。

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》對(duì)礦業(yè)權(quán)交易加以認(rèn)可和規(guī)范，其中《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“礦業(yè)權(quán)人可以依照本辦法的規(guī)定采取出售、作價(jià)出資、合作勘查或開(kāi)采、上市等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)。轉(zhuǎn)讓雙方應(yīng)按規(guī)定到原登記發(fā)證機(jī)關(guān)辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)”。然而，近幾年，在中西部一些資源大省，礦權(quán)“炒作”之風(fēng)越演越烈，之所以會(huì)出現(xiàn)“炒礦”現(xiàn)象，與礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)的不規(guī)范和不完善有很大關(guān)系，同時(shí)也與上文所述的能源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在的缺陷有關(guān)。因此，在從源頭上解決能源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在的門(mén)檻過(guò)低、許可裁量自由等問(wèn)題的同時(shí)，應(yīng)著重對(duì)礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范?！敖⒁粋€(gè)全國(guó)性的礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)信息平臺(tái)，及時(shí)礦業(yè)權(quán)交易信息以及中介組織、地勘單位、礦山企業(yè)、礦產(chǎn)勘查地等信息，及時(shí)跟蹤并國(guó)家有關(guān)礦業(yè)權(quán)管理及流轉(zhuǎn)的政策信息，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)信息在全國(guó)范圍內(nèi)共享”（蓋靜，2009）。同時(shí)，根據(jù)上述暫行規(guī)定第七條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)負(fù)責(zé)由其審批發(fā)證的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)負(fù)責(zé)其他礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批”。因此，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批主管部門(mén)不僅應(yīng)對(duì)受讓礦業(yè)權(quán)的主體是否具有資質(zhì)進(jìn)行審查，也應(yīng)對(duì)“炒礦”現(xiàn)象進(jìn)行控制和審查。此外，礦業(yè)權(quán)交易作為一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)考慮從稅收角度作為控制“炒礦”的有效手段。

2.排污權(quán)交易。排放能源污染物的權(quán)利，是權(quán)利人依法享有的對(duì)基于環(huán)境自?xún)裟芰Χa(chǎn)生的環(huán)境容量進(jìn)行使用、收益的權(quán)利，即權(quán)利人在環(huán)境部門(mén)所許可的范圍和期限內(nèi)進(jìn)行排放廢棄物的權(quán)利。雖然排污權(quán)并非屬于嚴(yán)格意義上的能源產(chǎn)業(yè)范疇，但屬于能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利的組成部分，而且目前排污權(quán)以及與排污權(quán)相關(guān)的交易取得某種意義上的戰(zhàn)略地位。我國(guó)許多法律法規(guī)已經(jīng)對(duì)排污權(quán)作出規(guī)定。

排污權(quán)交易在我國(guó)并非新生事物，簡(jiǎn)言之，它是環(huán)境容量使用權(quán)利的轉(zhuǎn)讓。近幾年新興起的“碳排放交易”是排污權(quán)交易發(fā)展的新形式。排污權(quán)交易是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的手段，“排污權(quán)交易使排污權(quán)人剩余的環(huán)境容量向資源化、價(jià)格化轉(zhuǎn)化，促使交易雙方降低污染治理成本，并使區(qū)域環(huán)境污染治理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化和效率最大化”（鄧海峰，2008）。然而，也有學(xué)者質(zhì)疑，“片面強(qiáng)調(diào)排污權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)性有可能導(dǎo)致企業(yè)不正常的交易動(dòng)機(jī)，即花錢(qián)買(mǎi)排污權(quán)，用提高生產(chǎn)效益來(lái)填補(bǔ)因購(gòu)買(mǎi)排污指標(biāo)而付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，會(huì)削弱污染者控制污染的動(dòng)力”（曹明德，2004）。因此，有必要對(duì)排污權(quán)交易的主體、標(biāo)的進(jìn)行限制，即并非任何主體皆可通過(guò)交易取得任何排污權(quán)。例如，對(duì)于依附于特定土地或者河流的排污權(quán)就不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛟摲N依附是建立在排污主體具有相鄰關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)沒(méi)有此種關(guān)系的主體就不能通過(guò)交易取得排污權(quán)。

結(jié)論

我國(guó)能源財(cái)產(chǎn)交易制度主要涉及能源權(quán)屬制度、能源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、能源產(chǎn)品價(jià)格制度以及能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易制度。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為一種用益物權(quán)，其權(quán)利的取得是通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，由行政機(jī)關(guān)許可實(shí)施能源資源的勘探、開(kāi)發(fā)和使用，并可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)婚_(kāi)發(fā)取得的能源產(chǎn)品歸屬于能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體，但能源產(chǎn)品的定價(jià)應(yīng)受到能源產(chǎn)品價(jià)格制度的調(diào)整。因此，上述四種制度之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。由于能源資源本身的稀缺性，使得能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利亦具有稀缺性，其交易制度不僅涉及民事主體之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，更重要的是關(guān)乎國(guó)家能源資源安全、生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)礦業(yè)權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利典型交易的分析，規(guī)范交易主體、交易標(biāo)的、交易方式應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)今后能源財(cái)產(chǎn)交易制度逐步完善的方向。

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篇7

關(guān)鍵詞：執(zhí)行程序監(jiān)督權(quán)

一、執(zhí)行監(jiān)督的范圍

從廣義上看，執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督執(zhí)行，也就是說(shuō)，法院內(nèi)外上下各個(gè)監(jiān)督主體對(duì)人民法院執(zhí)行工作實(shí)施的監(jiān)督。在監(jiān)督主體上，被監(jiān)督者是執(zhí)行法院及其從事執(zhí)行工作的工作人員，而監(jiān)督者的主體比較廣泛，有人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、黨政機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、當(dāng)事人監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等。但是，在眾多的監(jiān)督主體中，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行監(jiān)督，具有職權(quán)性和權(quán)威性，最直接，最有效，因此，《執(zhí)行規(guī)定》只規(guī)定上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行監(jiān)督。而執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，從廣義上看，應(yīng)當(dāng)說(shuō)執(zhí)行法院的所有執(zhí)行工作都屬于監(jiān)督范圍，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行工作實(shí)行全面監(jiān)督，包括宏觀和個(gè)案、合法和違法，但筆者認(rèn)為，既然執(zhí)行監(jiān)督作為一種上級(jí)法院針對(duì)下級(jí)法院的糾錯(cuò)制度，那么上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院執(zhí)行監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)僅是對(duì)執(zhí)行個(gè)案中發(fā)生的不當(dāng)或錯(cuò)誤的執(zhí)行措施和具體執(zhí)行行為，包括執(zhí)行中作出的不當(dāng)或錯(cuò)誤的裁定、決定和通知等進(jìn)行監(jiān)督。

二、執(zhí)行監(jiān)督的原則

從執(zhí)行監(jiān)督的性質(zhì)及其在實(shí)踐中的適用來(lái)看，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院實(shí)施執(zhí)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾項(xiàng)原則：

1、合法監(jiān)督原則?！秷?zhí)行規(guī)定》第129條規(guī)定“上級(jí)人民法院依法監(jiān)督下級(jí)人民法院的執(zhí)行工作。最高人民法院依示監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)法院的執(zhí)行工作?！眻?zhí)行監(jiān)督的目的主要是解決執(zhí)行程序中發(fā)生的不當(dāng)或錯(cuò)誤的執(zhí)行問(wèn)題，而造成執(zhí)行錯(cuò)誤的主要一方面就是違法執(zhí)行。在通常情況下，合法的執(zhí)行措施和執(zhí)行行為不會(huì)造成執(zhí)行錯(cuò)誤。因而，執(zhí)行監(jiān)督所糾正的錯(cuò)誤實(shí)質(zhì)上是糾正違法執(zhí)行問(wèn)題。執(zhí)行監(jiān)督既然為了糾正違法執(zhí)行問(wèn)題，就不能下級(jí)法院合法的執(zhí)行，所采取的糾正措施必須合法。所以，執(zhí)行監(jiān)督必須以法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行，必須堅(jiān)持合法原則，不得依上級(jí)的權(quán)威或職權(quán)違反法律規(guī)定強(qiáng)令下級(jí)改正合法正確的執(zhí)行行為。:

篇8

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；金融；法律制度

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)、也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問(wèn)題，始終是我們黨和國(guó)家改革與發(fā)展的重大問(wèn)題。農(nóng)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村穩(wěn)定是整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的前提，農(nóng)村金融工作也是我國(guó)整個(gè)金融工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。要全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，首先要發(fā)展農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展的重心是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但是，目前我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)金融發(fā)展卻存在著諸多的缺陷和不足，與之相應(yīng)的農(nóng)業(yè)金融法律制度也存在著立法空白、缺乏權(quán)威性、輔助法律制度規(guī)范欠缺、管理制度有漏洞等問(wèn)題，針對(duì)于此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，吸收一些好的經(jīng)驗(yàn)，建立健全我國(guó)農(nóng)村金融法律制度，使我國(guó)農(nóng)村金融工作健康、有序發(fā)展。要使農(nóng)民增加收入，國(guó)家就要為發(fā)展農(nóng)業(yè)提供必要的資金支持，這就需要有相應(yīng)的農(nóng)村金融體制來(lái)配合。同時(shí)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)新的變化，有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工，電子商務(wù)行業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村中小企業(yè)的興起，對(duì)于農(nóng)村金融機(jī)制、金融體系也提出了新的要求。農(nóng)村金融的不斷發(fā)展，必然要求有與之相適應(yīng)的農(nóng)村金融體制法律制度作保障，但現(xiàn)有的有關(guān)農(nóng)村金融法律規(guī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到為農(nóng)村金融市場(chǎng)提供支持保障的作用。

1我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村金融法律制度存在的主要問(wèn)題

1．1現(xiàn)有規(guī)范性文件缺乏權(quán)威性

在我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)中，農(nóng)村信用合作社是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的主要金融機(jī)構(gòu)。然而有關(guān)農(nóng)村信用合作社的規(guī)范性文件卻是銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行制定的，而且這些規(guī)章大多數(shù)都是以指引、意見(jiàn)、辦法等名稱(chēng)出現(xiàn)的，所展現(xiàn)的法律效力較低，缺乏相關(guān)法律的權(quán)威性。如銀監(jiān)會(huì)頒布的《農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村合作社銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于農(nóng)村信用社以縣（市）為單位統(tǒng)一法人工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等等。農(nóng)村金融法律制度的構(gòu)成應(yīng)該包括農(nóng)村金融法律、農(nóng)村金融法規(guī)、農(nóng)村金融規(guī)章、農(nóng)村金融條例等，應(yīng)該弄清楚我國(guó)目前都有那些農(nóng)村金融法律、法規(guī)、規(guī)章、條例以及它們的法律效力的高低。

1．2我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有金融法律體系不夠完善，某些重要領(lǐng)域存在著立法空白

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)法律制度的支持和保障，然而在我國(guó)農(nóng)村金融法律制度的立法當(dāng)中，僅僅只在《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中提出了國(guó)家建設(shè)健全農(nóng)村金融體系的目標(biāo)，并規(guī)定農(nóng)村信用合作社要服務(wù)于農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)要加大對(duì)農(nóng)村的信貸投入、國(guó)家要通過(guò)貼息等各種手段對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持等，但這些規(guī)定都是原則性、基礎(chǔ)性的，過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有具體實(shí)施的規(guī)則與辦法，不能形成與之相應(yīng)的農(nóng)村金融法律框架。與此同時(shí)，僅在《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》中就正規(guī)金融市場(chǎng)的主體有所提及，對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的主體缺乏明確的法律定位。另外，相關(guān)法律制度對(duì)于滿(mǎn)足農(nóng)村有效的資金需求、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融支持、如何在農(nóng)村金融市場(chǎng)開(kāi)展業(yè)務(wù)等方面，法律都沒(méi)有具體的規(guī)定。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，如農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)銷(xiāo)售等營(yíng)銷(xiāo)模式的興起，也并沒(méi)有給予專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)章制度和定位。

1．3我國(guó)農(nóng)村金融輔助制度法律規(guī)范欠缺

（1）在我國(guó)，很難對(duì)構(gòu)建全面的農(nóng)村金融市場(chǎng)予以支持。這主要是由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在貸款擔(dān)保、借貸信息共享機(jī)制等方面缺少必要的法律制度。就其中的貸款擔(dān)保法律制度而言，雖然有合同法、擔(dān)保法等相關(guān)法律制度對(duì)可抵押與不可抵押的財(cái)產(chǎn)等給予了限定，但仍存在許多的不足之處。如現(xiàn)有的法律對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包的土地、宅基地等權(quán)利給予了過(guò)多的法律限制性規(guī)定，然而這些財(cái)產(chǎn)正是農(nóng)民以抵押形式提供擔(dān)保并獲取貸款的最主要的途徑。（2）中國(guó)人民銀行有關(guān)農(nóng)村信用社農(nóng)戶(hù)貸款當(dāng)中的規(guī)定也存在著許多漏洞，如小額信用貸款當(dāng)中并未明確“小額”的標(biāo)準(zhǔn)具體是多少，存在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中造成貸款傾斜、監(jiān)管困難等問(wèn)題。（3）由于農(nóng)業(yè)受自然因素影響大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村的金融市場(chǎng)的作用極其重要，然而我們國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法領(lǐng)域卻是空白。（4）我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管的法律制度不夠完善。農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)主要存在于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等一些金融機(jī)構(gòu)當(dāng)中，目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)往往統(tǒng)一適用相同的法律，管理的模式、方式也基本相同，也統(tǒng)一由銀監(jiān)會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管。然而，農(nóng)村金融就其服務(wù)的對(duì)象與服務(wù)的宗旨有其自身的特性，單就這一點(diǎn)，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上存在著明顯的不合理。

2完善我國(guó)農(nóng)村金融法律制度的幾點(diǎn)建議

2．1提高我國(guó)農(nóng)村金融法律地位

對(duì)于我國(guó)目前存在的農(nóng)村金融體系給予法律規(guī)范和制約，將農(nóng)村金融涉及到的最重要與最基本的內(nèi)容予以規(guī)范化。構(gòu)建全面的農(nóng)村金融體系，健全農(nóng)村金融法律制度，提高農(nóng)村金融規(guī)范性法律文件的權(quán)威性，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。

2．2全面構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村金融法律體系

我們應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)農(nóng)村金融立法。目前我國(guó)有關(guān)農(nóng)村金融方面的規(guī)范性文件大多數(shù)都是以指示、通知等為主，而有些國(guó)家則是針對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同的獨(dú)立立法，每個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)都有其專(zhuān)門(mén)的與之相適應(yīng)的政策性金融機(jī)構(gòu)法律。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)金融發(fā)展的狀況，借鑒國(guó)外一些好的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法律的手段確立有關(guān)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的重要地位，規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)作方式，明確有效地監(jiān)督，使得農(nóng)村政策性金融可持續(xù)發(fā)展。

2．3建立我國(guó)農(nóng)村金融輔助制度法律規(guī)范

阻礙我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的輔助機(jī)制障礙主要是農(nóng)村金融擔(dān)保受限過(guò)大、信貸信息共享機(jī)制不夠完善等。有關(guān)我國(guó)農(nóng)村金融擔(dān)保法律制度地完善應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)農(nóng)村金融的具體情況，擴(kuò)大農(nóng)村金融擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的范圍，增強(qiáng)農(nóng)民宅基地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)的求償性和可變現(xiàn)性。中國(guó)人民銀行有關(guān)農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶(hù)貸款方面，應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)，避免管理的漏洞，做到公平、公正。

2．4完善我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管的法律制度

我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地區(qū)自身的實(shí)際情況來(lái)制定具體的監(jiān)管規(guī)制，加大實(shí)際可操作性。從宏觀方面考慮合理安排有關(guān)的政策，盡量避免出現(xiàn)管理權(quán)限混亂、責(zé)任不明確、互相推脫等各種問(wèn)題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系到我國(guó)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重。我們應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村金融法律制度的健全與完善，加快與促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康、有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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篇9

關(guān)鍵詞： 工程建設(shè)　公益性　拆遷　立法

一、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷具有特殊性

1.公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)分

工程建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)工程建設(shè)目的的不同，可區(qū)分為公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于：公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目的是追求社會(huì)公益，建設(shè)主體對(duì)其建設(shè)開(kāi)發(fā)不追求利潤(rùn)的獲取，而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目的是實(shí)現(xiàn)特定主體的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，建設(shè)主體實(shí)施項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的投資利潤(rùn)回報(bào)。正如美國(guó)判例法所闡明的：只要行為后果涉及權(quán)利人之外的不特定多數(shù)人，就視為符合公益目的要求。美國(guó)就此曾有著名判例：景德路公司為建筑一條通向一個(gè)私人工廠的鐵路而請(qǐng)求征收私人土地。由于這條鐵路又被用來(lái)停放車(chē)輛，從而減輕了影響貨主和車(chē)主的運(yùn)輸擁擠壓力，法院認(rèn)為，這條鐵路不僅使景德公司受益，一定范圍的第三人也受益，從而鐵路所占用土地從私人占地變?yōu)楣谜嫉?，其土地征收合法?/p>

我國(guó)《土地管理法》第五十四條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條均根據(jù)建設(shè)目的的不同對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)作出了區(qū)分，并依此區(qū)分對(duì)土地使用權(quán)的取得方式作了不同的規(guī)定。筆者認(rèn)為其中公益性建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)開(kāi)發(fā)主體的不同，還可以再區(qū)分為國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、市政工程建設(shè)項(xiàng)目和公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，但三者的區(qū)別僅是開(kāi)發(fā)主體的不同，該差異對(duì)三者基于公益性建設(shè)目的而建造的基本屬性并不影響。

公益性建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)成果是可以滿(mǎn)足社會(huì)大眾公共需求的公共產(chǎn)品，該產(chǎn)品不具有流轉(zhuǎn)性，因而不是民法意義上的“財(cái)產(chǎn)”。相比較而言，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)成果不僅具有使用價(jià)值，而且具有完全的交換價(jià)值，因而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的成果不僅是“產(chǎn)品”，而且是民法意義上的“財(cái)產(chǎn)”。上述不同決定了公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目法律調(diào)整方式上的差異。財(cái)產(chǎn)是民商法的調(diào)整對(duì)象，因而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)，必須由建設(shè)用地申請(qǐng)人與建設(shè)用地借給人在平等自愿的基礎(chǔ)上以合意完成，經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)中的土地出讓行為應(yīng)為民事法律行為，應(yīng)受民商法調(diào)整；公共產(chǎn)品不屬于民商法的調(diào)整對(duì)象，公益性建設(shè)項(xiàng)目所需建設(shè)用地需要政府以行政劃撥的方式批轉(zhuǎn)，公益性開(kāi)發(fā)建設(shè)中的土地劃撥行為屬于行政行為，應(yīng)由行政法規(guī)范。

需要指出的是：公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目不僅在國(guó)有土地使用權(quán)的取得方面存在差異，兩者在地上物的拆遷、土地的整理和供應(yīng)等方面也存在著較大的差別。

2.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為的特殊性決定了其法律規(guī)范具有特殊性

公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為相比，具有以下幾項(xiàng)特點(diǎn)：

一是公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷成本控制應(yīng)與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目有所不同。公益性建設(shè)項(xiàng)目是為不特定的社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品，其工程建設(shè)的公益性目的決定了其項(xiàng)目建設(shè)投入的收益率極低甚至沒(méi)有投入收益。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的一般規(guī)律是：投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該與投資收益相適應(yīng)?；诠嫘越ㄔO(shè)項(xiàng)目的非盈利特征，國(guó)家應(yīng)控制其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障其建設(shè)開(kāi)發(fā)進(jìn)程。與此相應(yīng)地，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該制定相應(yīng)的法律制度控制公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本，促進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如有學(xué)者所說(shuō)：市政、公益項(xiàng)目的建設(shè)拆遷中，如用統(tǒng)一的拆遷立法，提供和房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相同的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，則既為國(guó)家財(cái)力力所不及，又有悖于公平原則，妨礙市政、公益拆遷項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

二是公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的進(jìn)度控制也應(yīng)該與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目有所不同。公益性建設(shè)項(xiàng)目的工程進(jìn)度直接關(guān)系到社會(huì)公共，因而利益對(duì)此應(yīng)予以嚴(yán)格控制。在工程建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作中，工程拆遷的進(jìn)度與項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)與審批程序直接相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行拆遷法規(guī)為工程建設(shè)項(xiàng)目拆遷設(shè)置了較嚴(yán)密的法律程序，根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定，拆遷人只有向拆遷主管部門(mén)提交建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案及辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明后，被拆遷人才能申請(qǐng)取得拆遷許可證。筆者認(rèn)為：現(xiàn)行立法設(shè)置如此嚴(yán)格的拆遷補(bǔ)償安置程序的原因是：房屋拆遷安置補(bǔ)償工作與城市居民的根本利益緊密相關(guān)，與城區(qū)的規(guī)劃發(fā)展密切相聯(lián)，嚴(yán)格的審批程序可以控制工程建設(shè)單位的工程拆遷，使其不能擅自實(shí)施工程拆除行為，侵害他人合法權(quán)益，也可以防止工程建設(shè)單位實(shí)施違反城市發(fā)展規(guī)劃、危及社會(huì)公共福利的違法行為。相比較而言，公益性建設(shè)項(xiàng)目出于其公益性的建設(shè)目的，一般均需要長(zhǎng)時(shí)期的設(shè)計(jì)論證，一般不會(huì)與城市發(fā)展規(guī)劃和居民的合法權(quán)益發(fā)生根本性的對(duì)立和沖突。在對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和立項(xiàng)作嚴(yán)格論證和審批的情況下，對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置過(guò)于嚴(yán)密的拆遷安置法律程序，不但毫無(wú)必要，反而會(huì)無(wú)謂減緩公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，增加建設(shè)成本。

全面、普遍、徹底地解決這些特殊問(wèn)題需要立法的支持，公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為的特殊性決定了立法應(yīng)賦予其獨(dú)特的地位，在一般拆遷法規(guī)之外形成相對(duì)獨(dú)立的特別法規(guī)范。

值得注意的是：上海市2001年出臺(tái)的《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（下稱(chēng)111號(hào)文）第十條和第二十六條就重大市政工程建設(shè)的拆遷管理和拆遷糾紛處理作出了與其他建設(shè)項(xiàng)目不同的規(guī)定。顯然這邁出了對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為分別調(diào)整的第一步，但邁出這一步并不意味著現(xiàn)行拆遷立法已經(jīng)解決了公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法中存在的主要問(wèn)題。按照111號(hào)文第十條的規(guī)定，雖然相比較經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，重大市政工程可以就項(xiàng)目建設(shè)范圍內(nèi)暫停辦理建設(shè)施工等事項(xiàng)向拆遷主管部門(mén)提前提請(qǐng)審批，但是該提前申請(qǐng)并不能起到提前拆遷實(shí)施進(jìn)度，并進(jìn)而降低工程拆遷成本的結(jié)果。此外，111號(hào)文也未對(duì)重大市政工程拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題作出另行規(guī)定，顯然，111號(hào)文第十條和第二十六條并不能滿(mǎn)足公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的需要。

二、完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法需要解決的幾個(gè)問(wèn)題

筆者認(rèn)為，完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法，需要從拆遷主體、拆遷審批程序和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面著手進(jìn)行，具體而言：

1.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷應(yīng)納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍，由政府作為拆遷人依法實(shí)施拆遷

以上海市的情況為例，二四年六月九日，《上海市土地儲(chǔ)備辦法》（下稱(chēng)《儲(chǔ)備辦法》）正式公布施行，這是上海市關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)規(guī)范。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》第三條的規(guī)定：土地儲(chǔ)備是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)或者圍墾的土地，先通過(guò)實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。政府有關(guān)部門(mén)實(shí)施土地儲(chǔ)備，實(shí)質(zhì)上是政府將土地使用權(quán)征收或收購(gòu)，然后經(jīng)拆遷和前期開(kāi)發(fā)配套把“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，然后予以供?yīng)的過(guò)程。

需要注意的是：《上海市儲(chǔ)備辦法實(shí)施細(xì)則》（下稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）第四條規(guī)定：本市新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供應(yīng)，原則上應(yīng)當(dāng)從儲(chǔ)備土地中選擇，并優(yōu)先列入土地利用年度計(jì)劃。即新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一般均須通過(guò)土地儲(chǔ)備取得。而公益性建設(shè)項(xiàng)目用地是否需要通過(guò)土地儲(chǔ)備方式取得，該《實(shí)施細(xì)則》未作規(guī)定。

筆者認(rèn)為，從降低公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本，推進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的角度，應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地取得納入土地儲(chǔ)備的制度的調(diào)整范圍。其原因有三：

一是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開(kāi)發(fā)，可以較為嚴(yán)格地控制公益性建設(shè)項(xiàng)目的用地和建設(shè)規(guī)模。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施土地儲(chǔ)備一般要由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在每年的10月份向政府房地資源局和發(fā)改委報(bào)送下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃建議，該土地儲(chǔ)備計(jì)劃建議報(bào)經(jīng)政府土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后形成年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，該年度計(jì)劃應(yīng)與政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，與土地利用年度計(jì)劃以及明后年的土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接。以上較為嚴(yán)格的土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃報(bào)批實(shí)施程序可以確保政府公益性建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)層層論證，逐級(jí)把關(guān)，防止公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的濫批濫用。此外，在土地儲(chǔ)備中，由于委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是受政府房地資源局委托實(shí)施儲(chǔ)備地塊上的房屋拆遷，拆遷中的拆遷范圍和拆遷補(bǔ)償?shù)冉裹c(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題都可以由政府按照城市發(fā)展規(guī)劃和城市土地供應(yīng)計(jì)劃的要求統(tǒng)一部署，保證落實(shí)。政府部門(mén)主導(dǎo)實(shí)施拆遷有利于保障開(kāi)發(fā)進(jìn)度，控制供地范圍，防止用地申請(qǐng)人擅自擴(kuò)大用地范圍。由于土地的前期市政配套開(kāi)發(fā)也同時(shí)由政府委托相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，因而政府還可以通過(guò)土地前期配套開(kāi)發(fā)控制儲(chǔ)備地塊的用途。

二是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開(kāi)發(fā)，可以降低公益性建設(shè)項(xiàng)目土地前期開(kāi)發(fā)的成本。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，土地供應(yīng)部門(mén)就供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性新增建設(shè)用地所得收益，除用于支出付經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)成本和管理費(fèi)用外，應(yīng)全部劃入土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)基金，該基金的設(shè)立目的是支付土地開(kāi)發(fā)與整理的費(fèi)用。顯然，該基金也可用以支持重大市政公益性建設(shè)項(xiàng)目的前期開(kāi)發(fā)成本。在重大市政工程建設(shè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，如果政府直接把經(jīng)配套開(kāi)發(fā)的熟地供應(yīng)給公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位，公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本將會(huì)大大降低，城市公共福利水平能夠得到較快提高。

三是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開(kāi)發(fā)，可以大大加快公益性建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度。將公益性建設(shè)項(xiàng)目的用地取得和前期開(kāi)發(fā)納入土地儲(chǔ)備的統(tǒng)一制度體系，可以使建設(shè)單位從土地前期開(kāi)發(fā)的復(fù)雜工作中解脫出來(lái)，專(zhuān)注于項(xiàng)目的可行性研究，可以較早地介入工程設(shè)計(jì)施工階段。這樣工程的可行性研究與工程用地的前期開(kāi)發(fā)整理同時(shí)并行，就可以大大加快工程開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度。降低公益性建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)成本。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地供應(yīng)和土地前期開(kāi)發(fā)納入土地儲(chǔ)備的法律規(guī)定中來(lái)，由有關(guān)土地儲(chǔ)備的法規(guī)直接規(guī)定新增公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開(kāi)發(fā)和供應(yīng)，明確公益性建設(shè)項(xiàng)目用地儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)在現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度體系中的地位。

2.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷應(yīng)形成相對(duì)獨(dú)立、統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是城市房屋拆遷的核心問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和上海市111號(hào)文的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照被拆遷房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予被拆遷人拆遷安置補(bǔ)償，此外，拆遷人還應(yīng)對(duì)因拆遷所引起的設(shè)備拆遷費(fèi)、不可移動(dòng)設(shè)備的重置費(fèi)以及由拆遷造成的被拆遷人的營(yíng)業(yè)損失等相關(guān)費(fèi)用向拆遷人予以補(bǔ)償。

以上是我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為。我國(guó)現(xiàn)行拆遷法規(guī)關(guān)于拆遷安置補(bǔ)償?shù)牟蛔阌腥?/p>

一是未能在區(qū)分公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別加以規(guī)定。

如上文所述，公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)目的和法律適用上存在較大差異，因而基于不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目所發(fā)生的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)有所區(qū)分。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)家在征收取得國(guó)有土地后，再根據(jù)《土地管理法》第五十四條的規(guī)定將土地劃撥給公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)主體。因而公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是國(guó)家征收行為；相比較而言，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地的法律基礎(chǔ)則有所不同。國(guó)家不能以征收的方式為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地，而只能以其他方式收回國(guó)有土地使用權(quán)，然后再以出讓方式為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立國(guó)有土地使用權(quán)。顯然，兩種建設(shè)項(xiàng)目國(guó)有土地使用權(quán)取得方式不同，其拆遷地上物的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別。 筆者認(rèn)為，公益性建設(shè)項(xiàng)目適用房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)同土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。學(xué)界雖然對(duì)征收補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不同學(xué)說(shuō)，但是這些學(xué)說(shuō)的主要觀點(diǎn)還是趨于一致的，即：土地征收人應(yīng)向被征收人足額補(bǔ)償因土地征收給被征收人造成的直接損失（主要指由于征收所引進(jìn)被征收人的房地價(jià)值損失）和因土地征收所引起的土地征收時(shí)已經(jīng)造成的間接損失。相比較而言，基于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)取得行為而發(fā)生的補(bǔ)償問(wèn)題，則由于其投資具有營(yíng)利性，其補(bǔ)償不應(yīng)只及于被拆遷人的直接損失，而應(yīng)給予被拆遷人所受一切損失包括全部間接損失的充分補(bǔ)償。

二是征收城市國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)過(guò)程中所發(fā)生房屋拆遷補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則未能統(tǒng)一。如上文所述，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。該補(bǔ)償在國(guó)有土地使用權(quán)的征收上，體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償，而集體土地使用權(quán)的征收方面，則體現(xiàn)為集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四條的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，向被拆遷人補(bǔ)償被拆遷房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，對(duì)被拆遷人造成其他損失的，拆遷人要支付搬遷補(bǔ)償、停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。存在設(shè)備搬遷的，被拆遷人還可以請(qǐng)求設(shè)備搬遷補(bǔ)償。在城市房屋拆遷補(bǔ)償中，國(guó)有公房的承租人同樣具有獨(dú)立的請(qǐng)求拆遷補(bǔ)償?shù)匚唬凶馊丝梢园凑沼嘘P(guān)規(guī)定，請(qǐng)求拆遷人支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用總額的80%.根據(jù)上述論述可總結(jié)出我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬身?xiàng)原則：一是給予城市國(guó)有土地使用權(quán)人以獨(dú)立的拆遷補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，二是拆遷補(bǔ)償額的計(jì)算方式是市場(chǎng)評(píng)估。

相比較而言，集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償則較為復(fù)雜。不僅包括集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償，而且包括集體耕地的征收補(bǔ)償。因?yàn)楹笳呤羌w土地征收的主要類(lèi)型。故筆者以其為例加以分析。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收集體耕地發(fā)生的費(fèi)用補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償?shù)?，?jì)算該征收補(bǔ)償費(fèi)用的方法是按照過(guò)去三年被征收耕地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定。此外，《土地管理法》并未賦予集體土地使用權(quán)人以獨(dú)立的補(bǔ)償費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)，而僅在《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?！敝劣谕恋匮a(bǔ)償費(fèi)如何在集體經(jīng)濟(jì)組織與包括集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在內(nèi)的集體土地使用權(quán)人間分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明確規(guī)定。相比較城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t，集體土地征收補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算方法和土地使用權(quán)人的補(bǔ)償?shù)匚痪休^大差異，這些差異導(dǎo)致集體土地征收補(bǔ)償中，農(nóng)村集體土地使用權(quán)人的權(quán)益被嚴(yán)重忽略。農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到法律的周延保護(hù)。因而如何將國(guó)有土地征收補(bǔ)償和集體土地征收補(bǔ)償統(tǒng)一在共同的征收補(bǔ)償原則之下，是未來(lái)完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的重要內(nèi)容。

三是政府需要就公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷標(biāo)準(zhǔn)定期公布市場(chǎng)評(píng)估參照價(jià)格。如上文所述，公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地取得的法律基礎(chǔ)是政府的土地征收行為。由于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與土地與地上附著物的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值緊密相關(guān)。因而政府實(shí)施土地征收補(bǔ)償，既要堅(jiān)持其征收行為的行政強(qiáng)制性效力，同時(shí)還要使其補(bǔ)償與被征收土地及其地上附著物的市場(chǎng)價(jià)值相適應(yīng)，以保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

為了保證土地征收行為行政效力性與補(bǔ)償充分性的協(xié)調(diào)，政府需要建立起較為合理的土地征收補(bǔ)償價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制。即政府應(yīng)定期公布公益性發(fā)建設(shè)項(xiàng)目土地征收或者房屋拆遷的補(bǔ)償參照價(jià)格。并在該政府指導(dǎo)補(bǔ)償價(jià)格的基礎(chǔ)上，確定一定的補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整幅度，在該補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整幅度內(nèi)，綜合考慮被征收土地及其地上附著物的區(qū)位、用途、重置價(jià)值、收益等因素，確定土地征收補(bǔ)償（在國(guó)有土地征收，即體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格）的最終價(jià)格。

筆者認(rèn)為：在上述土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價(jià)的價(jià)格構(gòu)成中，房屋價(jià)值的補(bǔ)償，可參照同等區(qū)域同種類(lèi)型房屋的重置價(jià)確定，而土地征收的地價(jià)補(bǔ)償則可在被征收土地的土地基準(zhǔn)地價(jià)上浮一定幅度確定。為了保持與土地交易價(jià)格的同步性，該土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價(jià)應(yīng)與土地基準(zhǔn)價(jià)格、標(biāo)定價(jià)格同步制定、同步公布，同步實(shí)施。

3. 公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷申請(qǐng)與審批程序應(yīng)予以簡(jiǎn)化

我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第六條、第七條規(guī)定，拆遷人實(shí)施拆遷，必須依法取得拆遷許可證，而取得拆遷許可證，則必須取得前文所述的各審批文件。因此根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷中，拆遷人只有辦理完畢包括項(xiàng)目投資立項(xiàng)、用地規(guī)劃許可、土地使用權(quán)取得審批和拆遷資金到位證明等相關(guān)申請(qǐng)前置程序，才具備辦理拆遷許可證的法定資格。

如上文所述，簡(jiǎn)化公益性建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)與實(shí)施程序，即是將公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地的征收和前期配套開(kāi)發(fā)納入土地儲(chǔ)備體系，即由政府有關(guān)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府完成上述土地儲(chǔ)備和整理開(kāi)發(fā)工作。政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷工作的介入，為簡(jiǎn)化拆遷申請(qǐng)與實(shí)施程序奠定了重要的基礎(chǔ)。

《儲(chǔ)備辦法》第十條就土地儲(chǔ)備中的拆遷補(bǔ)償作出了如下規(guī)定：土地儲(chǔ)備涉及房屋拆遷、征用農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市的有關(guān)規(guī)定，辦理房屋拆遷許可、征地補(bǔ)償安置方案審批等相關(guān)手續(xù)，并按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序?qū)嵤┭a(bǔ)償安置。另?yè)?jù)上海市111號(hào)文第十條規(guī)定：因重大市政建設(shè)項(xiàng)目拆遷房屋的，建設(shè)單位可以憑市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)或者市建設(shè)和管理委員會(huì)的批準(zhǔn)文件，向規(guī)劃管理部門(mén)申請(qǐng)辦理停止房屋及其附屬物的新建、改建和擴(kuò)建的通知手續(xù)，并向拆遷房屋所在地的區(qū)、縣房地局申請(qǐng)暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續(xù)，以及房屋租賃合同的登記備案手續(xù)。根據(jù)上述規(guī)定，重大市政工程項(xiàng)目只需持項(xiàng)目批文，而無(wú)須持辦理完畢工程建設(shè)規(guī)劃許可證即可申請(qǐng)規(guī)劃范圍內(nèi)房屋和土地使用的審批，停止規(guī)劃范圍的工程建設(shè)和建筑設(shè)施的處分行為。

但是上述規(guī)定只是提前了凍結(jié)工程規(guī)劃范圍內(nèi)工程建設(shè)行為和建筑設(shè)施處分行為的時(shí)間，并未完全實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化拆遷申請(qǐng)和審批程序的目的。在土地儲(chǔ)備制度中，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的審核程序十分嚴(yán)格，一旦一宗土地納入年度的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，即表明該宗土地的儲(chǔ)備已經(jīng)與城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市發(fā)展規(guī)劃相符合，因而在此情況下，再為該宗土地地上物的拆遷許可設(shè)置較繁復(fù)的前置程序，既不能實(shí)現(xiàn)該前置程序設(shè)立的基本目的，又有審批制度重復(fù)設(shè)置之嫌。筆者認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備制度中，公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷審批程序應(yīng)作如下簡(jiǎn)化：

一是由投資、規(guī)劃、土地管理等行政主管部門(mén)在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置審批分支機(jī)構(gòu)，由各部門(mén)在公益性建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備用地的拆遷作集中審批，作“一站式管理”，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上為簡(jiǎn)化公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷審批奠定基礎(chǔ)。

二是將拆遷的審批標(biāo)準(zhǔn)由實(shí)體審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶?。這樣既可以減輕審批工作的壓力，同時(shí)又可以加快相關(guān)審批工作的進(jìn)度。同時(shí)，立法還可以就審批工作設(shè)定審批時(shí)限，以加速公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的審批進(jìn)程。

三、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的立法模式

如上文所述，上海市111號(hào)文已經(jīng)作出了區(qū)分市政工程建設(shè)項(xiàng)目拆遷與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的若干規(guī)定，但是該規(guī)定是零星的，不系統(tǒng)的，而且市政工程建設(shè)只是公益性建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)重要組成部分，上海市111號(hào)文的相關(guān)規(guī)定也并不能反映公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的全貌。筆者認(rèn)為：在與現(xiàn)行拆遷立法銜接的基礎(chǔ)上，公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法應(yīng)從以下幾個(gè)方面逐漸加以完善。

1.應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷作為特別規(guī)范對(duì)象，單列于現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之外。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。根據(jù)該規(guī)定，包括公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷在內(nèi)的所有城區(qū)國(guó)有土地上的房屋拆遷，只能適用該條例。而根據(jù)前文所作分析，公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作相比較經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)目的、建設(shè)成本、進(jìn)度要求和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面均在在較大差異，不同種類(lèi)的拆遷工作適用同一法規(guī)予以調(diào)整，不利于促進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。

另需注意的是：國(guó)務(wù)院辦公廳于二四年六月下發(fā)的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》就城鎮(zhèn)房屋拆遷中政府的地位和作用作出了如下規(guī)定：政府行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)或強(qiáng)行確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及直接參與和干預(yù)應(yīng)由拆遷人承擔(dān)的拆遷活動(dòng)。如果將公益性建設(shè)項(xiàng)目納入《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的調(diào)整范圍，那么公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作就不能由政府來(lái)實(shí)施，也不能得到有關(guān)政府部門(mén)的支持，城市公益性建設(shè)項(xiàng)目如何推動(dòng)就成為一個(gè)矛盾。

為了避免發(fā)生上述矛盾，筆者認(rèn)為，應(yīng)修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條，將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷單列于其調(diào)整范圍之外，在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之外，形成較為完整的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

當(dāng)然，在無(wú)法及時(shí)修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的情況下，可在上海市第111號(hào)文現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷作例外性規(guī)定，甚至還可以通過(guò)政府規(guī)范性文件的形式對(duì)上海市第111號(hào)文所作規(guī)定作進(jìn)一步細(xì)化，逐漸形成以政府規(guī)章為主體的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷規(guī)范體系。而就上海市而言，由于已經(jīng)形成了單行的土地儲(chǔ)備規(guī)范體系，則應(yīng)盡快將其納入土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范體系。

2.將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法納入土地儲(chǔ)備的調(diào)整范圍，并進(jìn)而成為政府征收制度的重要組成部分……

如前文所述，《儲(chǔ)備辦法》第十條就土地儲(chǔ)備中的房屋拆遷作出明確規(guī)定。該規(guī)定為公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍奠定了法律規(guī)范的基礎(chǔ)。以后的工作則是要在行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面作出更加詳細(xì)的規(guī)定。

值得提出的是：《儲(chǔ)備辦法》是上海市人民政府頒布的政府規(guī)章，土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)創(chuàng)設(shè)性的法律制度，僅由政府規(guī)章的形式規(guī)范尚顯依據(jù)不足，應(yīng)在經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，由上海市人大及其常委會(huì)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

在對(duì)《儲(chǔ)備辦法》第十條制定實(shí)施細(xì)則的基礎(chǔ)上，上海市可以形成較為完善、系統(tǒng)的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷規(guī)范體系，而相比較而言，上海市111號(hào)文主要規(guī)范經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷，這樣就可以形成公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法規(guī)與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法規(guī)相互并立、彼此協(xié)調(diào)的拆遷法律規(guī)范體系。

但是需要注意的是：將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍，必須解決土地儲(chǔ)備制度的上位法律依據(jù)問(wèn)題。土地儲(chǔ)備制度屬于調(diào)整土地權(quán)屬變更的重要經(jīng)濟(jì)制度，而且涉及對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，因此該事項(xiàng)應(yīng)屬于我國(guó)《立法法》第八條所規(guī)定的只能制定法律的事項(xiàng)，地方立法機(jī)關(guān)及地方人民政府只能根據(jù)該法律規(guī)定制定實(shí)施性的規(guī)范。但是由于在國(guó)家立法層面，我國(guó)對(duì)土地儲(chǔ)備的立法規(guī)范尚是一片空白，所以盡管我國(guó)除貴州、以外的大部分省市都已經(jīng)就土地儲(chǔ)備制度作出了不同形式的制度規(guī)范，但是這些規(guī)范背后的合法根據(jù)并不充分。

尋找土地儲(chǔ)備制度的合法性依據(jù)，必須界定好土地儲(chǔ)備制度的法律性質(zhì)。目前，我國(guó)的《物權(quán)法》和相關(guān)的國(guó)家征收法律規(guī)范都在起草之中，根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法（草案）》的規(guī)定，非為公共利益目的，非經(jīng)法律規(guī)定審批和充分補(bǔ)償，不得以征收拆遷的形式侵害公民的私有財(cái)產(chǎn)。在不遠(yuǎn)的未來(lái)，《物權(quán)法》即將公布實(shí)施，如果不將土地儲(chǔ)備制度定位于公益性目的的征收，其實(shí)施將面臨與《物權(quán)法》直接沖突的尷尬局面。因此，筆者認(rèn)為，將土地儲(chǔ)備定位于公益性建設(shè)項(xiàng)目的土地征收、整理和供應(yīng)制度是我國(guó)現(xiàn)有法律體系制度選擇的必然。在我國(guó)征收法律法規(guī)出臺(tái)的基礎(chǔ)上，將土地儲(chǔ)備制度納入政府征收法律體系，再將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備的調(diào)整范圍，將是公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的選擇和出路。公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目在建造目的上的區(qū)分，促成了兩者在用地、拆遷、供應(yīng)等各個(gè)方面彼此區(qū)分，相對(duì)獨(dú)立的制度規(guī)范結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞:見(jiàn)義勇為法;出現(xiàn)問(wèn)題;制度完善措施

一、引言

目前，在我國(guó)的社會(huì)實(shí)踐之中，經(jīng)常出現(xiàn)見(jiàn)義勇為者被誣陷的事件，需要相關(guān)的一部法律進(jìn)行規(guī)范。而在美國(guó)、新加坡等國(guó)家已有相關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)范。本文就是針對(duì)現(xiàn)在見(jiàn)義勇為之中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行研究，提出相關(guān)的解決建議，并且從行政法的角度進(jìn)行分析，來(lái)完善我國(guó)見(jiàn)義勇為的制度，從而更好地保護(hù)見(jiàn)義勇為者的權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)整體的向前進(jìn)步。

二、我國(guó)見(jiàn)義勇為制度存在的問(wèn)題

(一)見(jiàn)義勇為遭誣陷相撞普遍發(fā)生

隨著改革開(kāi)放的不斷向前發(fā)展，我國(guó)舊有的道德體系逐漸不適合現(xiàn)在社會(huì)的發(fā)展，而新的道德體系還沒(méi)有完全形成。在這種情況下，社會(huì)民眾逐漸被極端的個(gè)人主義和適用主義所主導(dǎo)，成為自己做人的哲學(xué)。尤其是南京的“彭宇案”，更成為當(dāng)今典型案例，并且這類(lèi)案件還在屢屢發(fā)生，例如，“許云案”等案件。這類(lèi)事件本應(yīng)是“助人為樂(lè)”的好事，但最終卻演變成“好人沒(méi)好報(bào)”的結(jié)局。這就是社會(huì)的公共道德缺失，而且又缺少法律護(hù)航情況下，引起的人性悲哀。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的法律制度，保障見(jiàn)義勇為者的權(quán)利和利益，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

(二)見(jiàn)義勇為的后續(xù)保障不足

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在每年有大約12000起的案件是在見(jiàn)義勇為群眾的協(xié)助下完成的，同時(shí)在搶險(xiǎn)工作的時(shí)候，搶救遇難群眾8000多人。但是這些見(jiàn)義勇為者卻缺少應(yīng)有的保障，并且有人因此失去了原有的工作甚至生命。而作為受益者的政府與社會(huì)，卻沒(méi)有對(duì)見(jiàn)義勇為者給予該有的補(bǔ)償和回報(bào)。這樣會(huì)使見(jiàn)義勇為者心中充滿(mǎn)辛酸和無(wú)奈。這些反映出，現(xiàn)在社會(huì)對(duì)于見(jiàn)義勇為者的后續(xù)保障嚴(yán)重不足，同時(shí)這種叫見(jiàn)義勇為者“流血又流淚”的事件，也對(duì)見(jiàn)義不為的行為起到推動(dòng)作用，促使道德進(jìn)一步滑坡，形成一種惡性循環(huán)。因此，必須建立完善的見(jiàn)義勇為制度保障，不斷地宣傳見(jiàn)義勇為者英雄事跡，宣傳社會(huì)上的正能量，使見(jiàn)義勇為者得到社會(huì)應(yīng)有的尊重，提升他們的社會(huì)地位，使見(jiàn)義勇為者因?yàn)橐?jiàn)義勇為的行為得到社會(huì)有效的保障，維護(hù)他們的權(quán)益。

(三)見(jiàn)義不為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

我國(guó)處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，傳統(tǒng)的觀念也在發(fā)生前所未有的變化，并且極端的個(gè)人主義極度的泛濫。人的價(jià)值取向出現(xiàn)偏差，人的道德素質(zhì)下降，出現(xiàn)整體的道德滑坡，大部分人面對(duì)險(xiǎn)情的時(shí)候，都是選擇沉默或者選擇不救。在現(xiàn)在的社會(huì)之中，“小悅悅”事件就是最直接的體現(xiàn)，這種出現(xiàn)問(wèn)題不救的社會(huì)冷漠是當(dāng)今社會(huì)上最常見(jiàn)的現(xiàn)象。也就是常說(shuō)的見(jiàn)義不為的情況。這種情況我們不能用法律去約束人們，因?yàn)榉蔁o(wú)法要求人們?nèi)プ龊檬隆Ｒ淖円?jiàn)義不為甚至見(jiàn)死不救的現(xiàn)狀，則應(yīng)該通過(guò)保護(hù)見(jiàn)義勇為者的權(quán)益進(jìn)行維護(hù)。現(xiàn)在絕大部分人的見(jiàn)義不為的主要原因就是見(jiàn)義勇為的法律規(guī)范不完善、社會(huì)保障不足、缺乏相應(yīng)的行政補(bǔ)償以及行政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。因此，必須完善相應(yīng)的制度，從正面給予見(jiàn)義勇為者鼓勵(lì)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行正確的道德引導(dǎo)為社會(huì)營(yíng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

三、我國(guó)見(jiàn)義勇為制度現(xiàn)狀的原因

(一)見(jiàn)義不為發(fā)生的原因

首先，我國(guó)缺少一部完整的見(jiàn)義勇為的行政獎(jiǎng)勵(lì)立法，沒(méi)有形成完善以及統(tǒng)一的立法制度體系。對(duì)于見(jiàn)義勇為者我們要本著物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)相互結(jié)合的原則。但是，我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于對(duì)見(jiàn)義勇為者的整體的獎(jiǎng)勵(lì)政策只是分散在不同的法律規(guī)范中，各個(gè)地方缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性比較大。同時(shí)由于相關(guān)的法律法規(guī)本來(lái)也是由地區(qū)不同的部門(mén)制定，立法主體多樣化，導(dǎo)致相關(guān)的法律效力發(fā)揮程度不同，執(zhí)法過(guò)程也做不到徹底執(zhí)行，出現(xiàn)大量的問(wèn)題。這就造成使見(jiàn)義勇為者受到不公平的待遇，無(wú)法進(jìn)行直接有效的執(zhí)行。其次，見(jiàn)義勇為行為的獎(jiǎng)勵(lì)制度差異大，數(shù)額較少。目前，我國(guó)針對(duì)見(jiàn)義勇為的行為各地都有相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)以及撫恤的制度，但是獎(jiǎng)勵(lì)制度都是由政府直接設(shè)立，并沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查，綜合各方面的建議，考慮地方的實(shí)際便進(jìn)行綜合制定相關(guān)的制度。并且也缺乏相應(yīng)的機(jī)制保證見(jiàn)義勇為者及時(shí)獲得相應(yīng)的補(bǔ)助和救助。更重要的是，各省關(guān)于見(jiàn)義勇為者行政獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額較少，不足以滿(mǎn)足見(jiàn)義勇為者生活以及醫(yī)療的費(fèi)用。根據(jù)調(diào)查顯示，我國(guó)現(xiàn)階段由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的。但是各省見(jiàn)義勇為的賠償平均都是在20萬(wàn)元以下。因此，有的地方的見(jiàn)義勇為資金，甚至都不夠見(jiàn)義勇為者的醫(yī)藥費(fèi)用開(kāi)支，有的對(duì)本地和外地人員進(jìn)行區(qū)別的對(duì)待。此外，現(xiàn)在見(jiàn)義勇為的撫恤金明顯低于國(guó)家事故傷亡的標(biāo)準(zhǔn)，并且由于相關(guān)的保障制度的缺失，使見(jiàn)義勇為者的后期合法保障陷入困境。因此，只有真正的切實(shí)保障見(jiàn)義勇為者的合法利益，才可以促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體的不斷向前進(jìn)步。最后，見(jiàn)義勇為的獎(jiǎng)勵(lì)監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制不健全。目前在我國(guó)見(jiàn)義勇為的行為發(fā)生之后，大多因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的行政獎(jiǎng)勵(lì)救濟(jì)機(jī)制，出現(xiàn)“英雄流血又流淚的現(xiàn)狀”，導(dǎo)致產(chǎn)生大量的負(fù)面新聞，造成極其惡劣的社會(huì)影響。同時(shí)因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督機(jī)制，對(duì)見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)資金的應(yīng)用缺乏監(jiān)督機(jī)制，不利于保證見(jiàn)義勇為者相關(guān)的權(quán)益。此外，見(jiàn)義勇為者在接受獎(jiǎng)勵(lì)資金上處于被動(dòng)的地位，隨著獎(jiǎng)勵(lì)資金的領(lǐng)取，國(guó)家缺乏相應(yīng)的后續(xù)救濟(jì)機(jī)制，導(dǎo)致見(jiàn)義勇為者的生活陷入困境，使見(jiàn)義勇為者的權(quán)益受到傷害。因此，必須建立有效的保障機(jī)制和救濟(jì)制度，形成一個(gè)持續(xù)的，有效的各方面都完善的制度體系，保障見(jiàn)義勇為者的權(quán)益，促進(jìn)和諧社會(huì)的形成。

(二)見(jiàn)義勇為反遭誣陷的原因

首先，對(duì)見(jiàn)義勇為的誣陷者缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。在我們所眾知的“彭宇案”“許云案”中，反遭誣陷，使見(jiàn)義勇為者的權(quán)益遭到危害。這就是在相關(guān)見(jiàn)義勇為的保護(hù)條例中缺乏對(duì)誣陷者法律責(zé)任的規(guī)范，從而使見(jiàn)義勇為者面臨諸多的麻煩。第一，見(jiàn)義勇為者的免責(zé)的條款缺失，使好人做了好事之后卻要面臨訴訟的境地，并且還可能出現(xiàn)像“彭宇案”反遭誣陷的情況。第二，由于我國(guó)社會(huì)對(duì)誣陷者法律責(zé)任規(guī)定不明確，使這些誣陷者受不到法律責(zé)任的追究，極大助長(zhǎng)了不法分子的氣焰，甚至在中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了一批“碰瓷兒”的人，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。因此，必須完善見(jiàn)義勇為的的相關(guān)條例，完善對(duì)見(jiàn)義勇為者權(quán)益的保護(hù)，追究對(duì)誣陷者的法律責(zé)任。其次，見(jiàn)義勇為的社會(huì)保障缺失。目前，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)之上見(jiàn)死不救和見(jiàn)義不為成為現(xiàn)在社會(huì)的熱點(diǎn)話(huà)題。并且絕大分人認(rèn)為見(jiàn)義勇為的行為不是可以用金錢(qián)衡量的，但是我們也必須對(duì)見(jiàn)義勇為者給予相應(yīng)的生活和醫(yī)療保障，使諸多見(jiàn)義勇為者在進(jìn)行善行，出現(xiàn)傷病以及殘疾之后，因?yàn)橄鄳?yīng)的救濟(jì)資金不足，面對(duì)所謂高額的醫(yī)療費(fèi)，只能放棄治療，對(duì)自己的家庭和以后生活都蒙上灰色的陰影。因此，必須建立相應(yīng)的救濟(jì)制度，提高相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)資金，制定出相應(yīng)的法律，保障見(jiàn)義勇為者權(quán)益，構(gòu)建社會(huì)的公平與正義。

四、見(jiàn)義勇為制度的改革措施

(一)建立健全保障制度

第一，制定完善的見(jiàn)義勇為保障法。見(jiàn)義勇為是指，公民為了保障國(guó)家、社會(huì)以及他人的利益，不顧自身的安全與不法勢(shì)力或者險(xiǎn)惡的自然環(huán)境作斗爭(zhēng)的高度危險(xiǎn)行為。因此，見(jiàn)義勇為不是每個(gè)人都可以做到的，我們必須對(duì)見(jiàn)義勇為者作出相應(yīng)的保護(hù)政策。首先，國(guó)務(wù)院必須頒布統(tǒng)一的行政法規(guī)，協(xié)調(diào)好各方面的利益，處理各個(gè)法規(guī)之間的關(guān)系，明確指出對(duì)見(jiàn)義勇為認(rèn)定的相關(guān)條款以及保護(hù)措施，使司法機(jī)關(guān)處理相關(guān)的案件時(shí)做到有法可依。在整體做到統(tǒng)一規(guī)范，防止各個(gè)地方處理相關(guān)的案件出現(xiàn)不同的結(jié)論。其次，要明確見(jiàn)義勇為的概念。我們要明確行政法和民法上見(jiàn)義勇為的不同，明確政府部門(mén)的相關(guān)責(zé)任，對(duì)各個(gè)省市統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)見(jiàn)義勇為在行為上達(dá)到一致。最后，要在立法之中明確指出見(jiàn)義勇為的法律責(zé)任，保護(hù)見(jiàn)義勇為者的權(quán)益。尤其是要對(duì)見(jiàn)義勇為者提供免責(zé)權(quán)，防止誣陷者對(duì)見(jiàn)義勇為者造成權(quán)益的侵害。從而維護(hù)見(jiàn)義勇為者的利益。第二，提高對(duì)見(jiàn)義勇為者的獎(jiǎng)勵(lì)金額。目前，我國(guó)對(duì)見(jiàn)義勇為者的行政獎(jiǎng)勵(lì)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，造成行政獎(jiǎng)勵(lì)出現(xiàn)大范圍混亂的情況，并且我國(guó)的行政獎(jiǎng)勵(lì)的金額普遍較低。對(duì)見(jiàn)義勇為者的獎(jiǎng)勵(lì)分為精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，我們必須建立統(tǒng)一而規(guī)范，使見(jiàn)義勇為者不僅精神上獲得滿(mǎn)足，物質(zhì)上也不出現(xiàn)后顧之憂(yōu)。充分利用政府的行政獎(jiǎng)勵(lì)手段激勵(lì)社會(huì)，促進(jìn)和諧社會(huì)氛圍的提升，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

(二)完善行政補(bǔ)償制度

首先，以行政補(bǔ)償彌補(bǔ)行政獎(jiǎng)勵(lì)的不足。目前，我國(guó)政府對(duì)見(jiàn)義勇為者主要以行政獎(jiǎng)勵(lì)為主，但是有時(shí)行政獎(jiǎng)勵(lì)不能解決見(jiàn)義勇為者的一切問(wèn)題。此時(shí)，要用行政補(bǔ)償救濟(jì)見(jiàn)義勇為者，保障他們的權(quán)益。行政補(bǔ)償制度體現(xiàn)政府的一種救濟(jì)，是維護(hù)行為主體的權(quán)利。見(jiàn)義勇為者本質(zhì)上是為政府和社會(huì)履行義務(wù)，政府也獲得相應(yīng)的利益，此時(shí)政府需運(yùn)用行政補(bǔ)償制度對(duì)見(jiàn)義勇為者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。其次，規(guī)范見(jiàn)義勇為的行政補(bǔ)償制度。第一，明確行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t。見(jiàn)義勇為者必須是在行善的過(guò)程之中，受到身體和精神上的傷害。此時(shí)政府機(jī)關(guān)要進(jìn)行相應(yīng)的行政補(bǔ)償，并且要根據(jù)行政補(bǔ)償與其他補(bǔ)償相結(jié)合的原則，保護(hù)見(jiàn)義勇為受害者的權(quán)利。第二，明確行政補(bǔ)償?shù)姆秶?。進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪康木褪蔷S護(hù)見(jiàn)義勇為者的權(quán)益，彌補(bǔ)見(jiàn)義勇為者受到的損害。目前，對(duì)見(jiàn)義勇為者的分類(lèi)主要分為:完全代替國(guó)家機(jī)關(guān)履行義務(wù);協(xié)助國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行任務(wù);緊急情況下，對(duì)公民個(gè)體進(jìn)行救助。前兩種的受益者完全是國(guó)家，因此承擔(dān)行政補(bǔ)償主體完全在國(guó)家。但是后者，受益者在于被救者的公民個(gè)人，因此此時(shí)應(yīng)該是公民以及國(guó)家共同承擔(dān)責(zé)任，但是主體依舊是國(guó)家，只有進(jìn)行明確分類(lèi)，指出不同的見(jiàn)義勇為的區(qū)域，才可以更好的促進(jìn)行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。第三，明確行政補(bǔ)償?shù)姆绞?。要根?jù)見(jiàn)義勇為者受到的傷害不同，進(jìn)行有所差別的補(bǔ)償，主體利用支付補(bǔ)償金以及其他形式補(bǔ)償相結(jié)合的原則。保障見(jiàn)義勇為者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。

五、結(jié)語(yǔ)

針對(duì)現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)許多見(jiàn)義勇為者得不到應(yīng)有保障的情況下，引起社會(huì)的廣泛思考。必須建立相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范這種現(xiàn)象，尤其要追究誣陷者的法律責(zé)任。此外，我們還要從社會(huì)道德，政府獎(jiǎng)勵(lì)以及行政補(bǔ)償?shù)榷喾N方面對(duì)見(jiàn)義勇為者的權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，讓見(jiàn)義勇為者不再“流血又流淚”。只有這樣，才可以讓每個(gè)人遵守準(zhǔn)則，社會(huì)得到和諧的發(fā)展。

作者:孟小軍 單位:渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院

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